特邀调解：多元解纷机制的制度性创新

西北政法大学校长 贾 宇

2016年6月29日，最高人民法院发布《关于人民法院特邀调解的规定》(法释〔2016〕14号)(以下简称《规定》)，首次以司法解释的形式规定了人民法院特邀调解制度，该规定自7月1日起开始实施。《规定》不仅全面规定了具有中国特色的特邀调解制度，而且也是我国多元化纠纷解决机制的一次制度性创新，具有重大意义。从法院诉调对接工作以及发挥调解组织与调解员作用而言，特邀调解制度的全面建立对于完善诉调对接机制、丰富发展调解方式、拓展多元化纠纷解决方式、调动调解组织与调解员积极性等方面具有重要的现实意义。此外，从社会治理体系以及法治社会价值等角度而言，特邀调解制度对于社会力量参与化解社会矛盾纠纷、完善社会组织的自我管理与自我治理、推进国家治理体系与治理能力现代化，也具有一定的理论意义。

一、特邀调解制度源于我国调解实践的发展需求

在传统“和为贵”文化引领下，中国人有“厌讼”传统，遇事倾向于选择调解方式解决，调解也在历史磨砺积淀中被誉为“东方经验”。然而从上世纪80年代开始，人民调解在诉讼解纷机制快速发展情势下日渐式微，其形式单一、调解能力低端、效力缺乏支持等缺陷，致使在与西方ADR竞争中，虽坐拥历史之先，却不能拔得头筹。进入新世纪后，随着社会纠纷数量的不断攀升和法院的诉讼压力日渐加重，调解又获得青睐，并开始对其升级改造。因此，人民法院特邀调解产生于社会治理和多元解纷的现实需要，在实践中由法院推动、促成、管理和保障。

考察调解实践的历史沿革，可以洞见特邀调解制度产生的必要性与可行性。特邀调解制度产生于实际需求，经过十几年调解制度与多元化纠纷解决机制的积淀及发展方才最终形成。自2004年最高人民法院印发《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第3条和第4条分别规定了协助调解人、独立调解人、和解协调人三种制度，对法院邀请调解员等参与法院调解工作提供了制度性规范。到2009年最高人民法院发布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，对立案前的委派调解，诉讼中的委托协助调解以及诉讼中的邀请协助调解作出了规定。上述两个规定，为法院开展附设调解打开了一扇门。从此，各地法院依据司法解释及文件精神，结合自身情况，开展法院附设调解工作。直至《规定》的出台，为法院附设调解的重要组成部分——特邀调解制度构建了较为完善的制度。自此，特邀调解制度作为多元化纠纷解决体系中的一项制度性创新，走向了人们的视野以及更加广阔的舞台。

二、特邀调解制度是一种制度性创新

纠纷因矛盾而起，社会因和谐而安。改革开放以后，国家开始重视法制建设，强调法律一元统治地位，鼓励通过诉讼途径解决争议。在法律功能备受推崇的情势下，社会陷入“诉讼中心”认识误区，法院成为解纷“排头兵”，管理者把化解矛盾的责任导入法院，而群众遇到纠纷时也自觉或不自觉地将诉讼视为第一甚至唯一选择，而曾经生机勃勃的调解机制备受冷落。随着改革进入攻坚期和深水区，涉及深层次社会矛盾和重大利益调整，社会矛盾明显增多，各种利益冲突日益明显，纠纷日趋多样复杂。近年来，各级人民法院受理案件急剧增加。2015年，全国各级人民法院共受理案件1951万件，审结、执结1671万件，同比分别上升24.67%、21.14%。全国法院实施立案登记制改革一年以来，共登记立案993.5889万件(初审案件)，同比增长23.43%。其中，民事案件同比增长22.9%，行政案件同比增长47.63%，刑事自诉案件同比增长77.03%。有限的司法资源无法满足当事人的纠纷解决需求和社会治理的现实需要，人民法院需要重新审视司法职能定位，让诉讼外的和解、调解、仲裁、行政裁决等解纷方式为当事人提供更加多元的选择，努力以较小的司法成本取得较好的法律效果，以保障社会与法治的可持续发展，在更高层次上促进公正和效率的平衡。在这种情形下，特邀调解就应运而生。

特邀调解就其性质而言属于法院附设调解，是指人民法院吸纳符合条件的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等调解组织或者个人成为特邀调解组织或者调解员，接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法进行调解，促使当事人在平等协商基础上达成调解协议、解决纠纷的一种活动。相对诉讼的时间与经济成本，特邀调解程序较为便捷，可以为当事人节约大量的时间与金钱，纠纷双方可以在中立第三方主持下充分表达自己的观点，得到表达机会与尊重体验，可以有效缓和对抗状态。

特邀调解虽然属于调解的一种，但毕竟属于一种新型的调解制度，其不同于传统调解的创新之处在于：一是特邀调解是在人民法院指导下完成的调解。在特邀调解中法院承担的角色，包括指导当事人选择名册中的调解组织或者调解员;指导调解工作;管理调解流程;对特邀调解员进行业务培训;对调解协议进行司法确认等。二是调解组织和调解员是由人民法院选任的。具备条件的人民调解组织、行政调解组织、行业调解组织、商事调解组织等可以申请加入特邀调解组织名册，也可以由人民法院邀请其加入;人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、仲裁员、退休法律工作者等符合条件的个人可以申请或者被邀请加入特邀调解员名册。三是特邀调解的适用范围是，适用于法院登记立案前或者登记立案后人民法院的委派调解或者委托调解。四是特邀调解的调解方式，可以为登记立案前的委派调解，也可以为登记立案后的委托调解，包括案件审理过程中的委托调解。为促成当事人达成调解协议，特邀调解员还可以邀请对达成调解协议有帮助的人员参与调解。五是特邀调解的司法保障。案件登记立案前经法院委派调解达成的调解协议，当事人可以申请法院对调解协议予以司法确认，未达成调解协议的，当事人坚持诉讼的，人民法院应当依法登记立案。案件登记立案后，经法院委托调解达成的调解协议，特邀调解员应当向人民法院提交调解协议，由人民法院审查并制作调解书结案，经委托调解未达成调解协议的，案件转入审判程序审理。

三、特邀调解制度整合了社会解纷资源

社会矛盾纠纷解决机制的成熟度和完备度，是国家治理体系和治理能力现代化的基本标志，在国家治理体系中居于核心地位。特邀调解制度的出台，有效实现法院诉讼与非诉调解的有机衔接，使得不同类型纠纷解决资源得以有效整合。特邀调解是对调解制度的重大创新发展，它为调解制度的未来发展、现代转型，提供了更多实践、探索和发展空间。

特邀调解可以为纠纷解决提供便捷的通道。特邀调解不同于传统意义的诉调对接，诉调对接更多的是强调法院要积极运用调解方式，有效化解社会矛盾纠纷。而特邀调解，虽然也是人民法院主导下的调解，但特邀调解活动发生的依据，是法院在立案前的委派或者是立案后的委托，在诉前导诉过程中，人民法院将特邀调解的相关内容介绍给当事人，当事人可以根据意愿选择特邀调解。一些特邀调解组织和特邀调解员在法院内部设驻调解室，在很多情况下可以随到随调;特邀调解的主体，是人民法院选择的调解组织或者调解员;特邀调解达成的协议虽然是由非司法人员完成的，但经过法院确认后，可以产生相应的司法效力;对于经确认的特邀调解协议，一旦当事人未及时履行，相对人还可以申请法院强制执行，这是为提升纠纷解决效度的重要制度安排。在这一过程中，人民法院对特邀调解员提供咨询、培训服务，提高调解员素质。发现调解员有不当行为的，当事人可以向人民法院投诉。

特邀调解制度可以有效整合解纷资源。按照特邀调解制度规定，依法成立的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解及其他具有调解职能的组织，可以申请加入人民法院特邀调解组织名册。一些市场化运作的组织，如商事调解组织，也是特邀调解组织名册的重要来源，将他们引入名册有助于发挥他们的专业优势。调解组织进入名册的方式较为便捷，调解组织可以向人民法院提出申请，人民法院也可以邀请调解组织加入名册。特邀调解组织名册的开放性，可以有效吸引各类调解组织加入名册，参与法院特邀调解工作，有效克服了以往非诉讼调解方式与诉讼不对接、相对脱离的情形，促进诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有机衔接。

特邀调解制度可以有效促进调解组织的发展。首先，调解组织可以通过参与法院特邀调解，增加案源，提高实践机会。实践中，纠纷当事人往往不知晓调解组织的职能或者对其调解能力认识不够，不愿意选择调解组织解决纠纷。通过特邀调解制度，调解组织可以进驻法院设立调解室，通过调解法院分流的纠纷，增加案源，提高实践技能，促进调解组织发展。其次，法院可以利用法官丰富的司法实践经验，加强对入册特邀调解员的业务培训和指导，提高调解组织的人员素质，促进调解组织职业能力的提高。再次，调解组织可以通过特邀调解增加权威性。特邀调解注重以协商而不是对抗的方式解决纠纷，运用专业技能和行业惯例或业内威望等促进调解，着眼于未来利益和可期待利益的实现，通过当事人的理性协商和妥协，尽可能修复当事人间受损的关系，有利于维护长远的合作关系和人际关系。

四、特邀调解制度优化了国家治理体系

特邀调解制度有助于多元化纠纷化解机制建设系统化。当前，人民法院的受案数量持续上升，坚持公正与效率原则，有效化解社会纠纷，是多元化纠纷解决制度的价值追求。多元化纠纷解决机制建设是一个系统工程，在纠纷解决机制中，诉讼只是纠纷化解的最后途径。非诉讼纠纷化解方式所构成的多元化纠纷解决体系，在畅通纠纷解决路径，便利群众权利救济，缓和社会矛盾和法院诉讼压力等方面，具有重大的实践价值。更重要的是，社会自我消解纠纷能力，是社会自治和社会成熟的重要指标，调解是社会自我消解纠纷和自治的重要方式。法院通过特邀调解分流部分纠纷，同时启动司法确认程序，既可充分发挥特邀调解人员社会经验丰富、调解手段多样、社会资源丰富等优势，又可充分发挥当事人参与纠纷解决的积极性，并以司法确认等方式固定特邀调解的成果，有利于实现纠纷的多元化解决。特邀调解制度为当代调解制度的完善，多元化纠纷化解社会纠纷，提供新的制度路径。

特邀调解制度有助于促进社会治理法治化。特邀调解制度积极吸纳社会力量进入调解程序，既有助于促进非诉讼纠纷化解社会矛盾，也有助于促进社会大众的法律知识普及和传播，促进普通民众借助业务培训、规范管理、程序制约、案件调解等个案中的法律参与，从而促进公众合理表达法律诉求、依法实现法律权利的良好风尚。特邀调解的调解人员，还体现出了较强的专业性。法院可以根据需要，积极吸纳法律专业人士参与到调解工作中。法院还可以根据案件类型，如家事、交通事故、医疗纠纷等专业调解委员会，建立调解员名册。此外，人民法院还负有管理和培训特邀调解员的义务，特邀调解员在入册前和任职期间，应当接受人民法院组织的业务培训。因而，特邀调解制度在促进社会纠纷的自我化解的同时，夯实了社会治理的法律制度基础和民众基础，促进了社会力量、法律力量对社会治理的有效参与。

党的十八届四中全会指出，推进多层次多领域依法治理。坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。随着我国全方位对外开放新格局的形成和“一带一路”发展战略的加速推进，多元化纠纷解决机制建设被提升到衡量国家治理体系和治理能力现代化的高度，也将推进我国多元化纠纷解决机制建设进入一个全新的历史时期。特邀调解制度不仅整合了社会解纷资源，同时也优化了社会治理体系;不仅代表着未来纠纷解决方式的发展方向，同时也是新时代下我国多元化纠纷解决机制的一项重大创新。特邀调解制度闪耀着中国智慧，提升了多元化纠纷解决机制的中国经验，未来也必将发挥更大的作用。