《中华人民共和国国家发展规划法》经十四届全国人大四次会议审议通过，并正式施行。3月27日，由西北政法大学主办的“国家发展规划法：制度创新与治理现代化”学术研讨会在西安举行。来自西北政法大学经济法学院（知识产权学院）、行政法学院、政治与公共管理学院，西安交通大学法学院，西安财经大学法学院的20余位专家学者参加研讨交流。以下精选了6位专家的会议发言，以飨读者。
以法治推动国家发展规划制度完善
西北政法大学二级教授、副校长 孙昊亮
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家发展规划工作。党的二十大和二十届三中、四中全会对健全国家经济社会发展规划制度体系、强化国家发展规划战略导向作用等提出明确要求。国家发展规划法作为规范国家发展规划制定、保障国家发展规划实施的基本法律，正是为顺应党中央相关要求而出台的最新立法成果。
2026年3月12日，第十四届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国家发展规划法》共六章三十八条，内容涉及总则、国家发展规划的编制、国家发展规划的审查和批准、国家发展规划的实施、国家发展规划实施的监督等。在“十五五”这个基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，全面、系统且深入地研究国家发展规划法的基础理论、主要制度及其重要作用，具有重大的理论和实践意义。
国家发展规划法的制定和实施，是更好发挥中国特色社会主义制度优势的必然要求。习近平总书记指出，制定和实施五年规划是我们党治国理政一条重要经验，是中国特色社会主义制度一个重要政治优势。研究国家发展规划法的出台背景和理论基础，对于深刻理解党中央对国家发展规划工作的集中统一领导机制，如何将中国特色社会主义制度优势更好地转化为发展优势等，都具有重要意义。
国家发展规划法的制定和实施，是在国家发展规划工作中践行全过程人民民主的重要举措。研究国家发展规划法的编制、实现路径及效果评估机制等，有助于揭示更加丰富的民主参与形式和渠道，更好地理解和诠释发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的理念。
国家发展规划法的制定和实施，是坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度的现实需要，研究国家发展规划法的审批理论及其核心制度内容，有利于提高国家发展规划工作的法治化水平，更全面和精准地揭示将党的相关主张通过法定程序转化为国家意志的方式和途径。
国家发展规划法的制定和实施，是更好发挥国家发展规划战略导向作用的内在要求，研究国家发展规划法的宏观调控法学科属性及其理论体现，有利于探讨新形势下如何依法提升国家规划体系的整体效能、健全宏观经济治理体系、规范宏观经济调控权运行等一系列前沿热点理论问题。
以国家发展规划法为契机 推进经济法学科建设
西北政法大学二级教授 韩松
国家发展规划法不是一般的法，而是一部“大法”，该法的颁布代表着经济法的时代到来了。国家发展规划法的颁布具有重大的政治意义、经济意义和法治意义，我主要谈的是国家发展规划法颁布实施的学科建设意义，是为经济法学科的建设提供了良好的契机。
首先，国家发展规划法的颁布使得经济法的学科概念有法可据，从学科意义上来讲，经济法因该法的颁布变成了有法律意义的经济法。我们多年的经济法研究和教学一直欠缺具体的、实在的经济法法律的支撑，不像民法有民法通则、合同法、物权法、侵权责任法。
1994年，我国正式确立“社会主义市场经济体制”之后，计划法逐渐淡出了经济法的研究和教学领域，在经济实践当中，“计划”这个词也逐渐被“规划”所替代。虽然在实践中一直都有规划及其实现规划的各种国家行为存在，但关于规划的法律一直没有出台。
经济法学主要在学科层面上展开经济法的研究和教学。学科意义上的经济法是对有关调整经济关系的规范的综合称谓，并没有一部以经济法命名的立法。学科意义上的经济法将其调整对象界定为国家对经济的宏观调控关系、市场规制关系。国家调控宏观经济关系的实践虽然一直存在，但主要表现为政策措施，并没有专门的立法。这就使得学科意义的经济法概念长期缺少对应的法律支撑。国家发展规划法的颁布为国家宏观经济的治理提供了法律依据，该法的名称当中虽然并没有“经济法”三个字，但其立法目的和内容却和我们定义的经济法的宏观调控法完全契合，它就是典型的经济法。
其次，国家发展规划法的出台为经济法学科的发展和完善奠定了新的基础。我们原先在经济法的研究与教学中，一般是以经济法原理或经济法基础理论作为基础。国家发展规划法颁布后，经济法的研究与教学便要以该法为基础展开。
国家发展规划法由全国人民代表大会全体会议依据宪法制定，规范了国家发展规划的制定、保障和监督实施，虽然只有六章三十八条，但地位很高，是一部“基本法律”，是一部仅次于宪法的“基本法”，因为该法调整的是国家发展规划关系。国家发展规划具有鲜明的战略性、宏观性、政策性、长远性，决定了该法能够发挥“固根本、稳预期、利长远”的重要法治作用，对经济法的学科建设发挥统领和基础性的作用。国家发展规划法中的许多内容都能够成为经济法学科的建设基础，在构思经济法学科的建设思路时，应该考虑这些内容。依据国家发展规划法第四条规定，国家发展规划是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导规范社会主体行为，是规划期内经济社会发展的蓝图和行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能的重要依据，是其他各级各类规划的总遵循。可见，国家发展规划涉及内容极为丰富和重要，国家发展规划需要统领国土空间规划、专项规划、区域协作规划等其他下位规划，其实施还需要制定年度规划，全国各类规划都要协调到国家发展规划中来，其内容是相当丰富的。国家发展规划法应当成为经济法学科当中的基础性课程，可以考虑根据其丰富的内容重构经济法原理，还可以考虑以国家发展规划法为基础构建经济法的相关“课程群”。比如，金融法、财税法与国家发展规划法、国土空间规划法的衔接，就可以催生出一系列课程，因为规划的实施往往离不开金融和财税类措施的支持和保障。
最后，国家发展规划法的颁布为经济法提出了许多新的科研命题和增长点。国家发展规划法作为新的经济法立法，把长期以来国家通过规划调整国民经济的政策性手段变成了法律手段，其中的法律原理、理论有哪些，值得深入思考和研究。我们要透过这部法各条文之间的结构组合去探讨其中蕴含着的诸多法理。比如，国家发展规划法明确提出了“规划法定”原则，这就是一个非常重大的、值得研究的理论命题。比如，规划体系法律制度、规划编制法律制度、规划编制专家咨询制度、规划实施中的相关规划统筹和协调法律制度、规划实施监督法律制度等该如何具体构建，都是需要深入研究的重要问题。再比如，该法第二十五条所蕴含的经济法的政策性特征，以及政策与经济法律之间的互动关系等，也是值得研究的问题。
国家发展规划的法治建构 制度优势释放与治理效能增进
西北政法大学二级教授 张师伟
习近平总书记强调，坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。随着国家治理体系和治理能力现代化的深入推进，各个领域的治理需实现法治化转型。
我国的国家发展规划体系历经数十年的实践淬炼，形成了战略引领、全局统筹、部门协同、长期接续的独特制度优势，成为中国式国家治理现代化的标志性制度成果。国家发展规划作为我国践行集中力量办大事制度优势、统筹长远发展与全局利益的关键制度安排，其制度优势的充分发挥，也需要进行法治化转型，获得法治形态，以获得稳定、权威、刚性的法治保障进一步扩展制度优势的空间，实现治理效能的持续增进。国家发展规划法正是国家治理现代化与全面依法治国协同推进的必然法治成果，它既回应了规划治理制度优势长效化、定型化的实践需求，也破解了政策主导型规划治理的现实困境，回应了实践堵点、补齐了制度短板、畅通了优势转化通道，其背后蕴含着相互支撑、层层递进、逻辑自洽的法理逻辑，标志着中国规划治理获得了较为成熟的法治形态。
国家发展规划法全面贯彻了习近平法治思想，形成了以党的全面领导为根本政治逻辑、以人民为中心为核心价值逻辑、以依宪依法施治为制度建构逻辑、以法治实施监督为运行保障逻辑的完整法治体系，实现了党的领导、人民当家作主、依法治国在规划治理领域的高度统一，为规划法治化打下坚实法理基础，进一步释放了规划治理的制度优势，提升了治理效能。从制度优势来看，该法在总结我国长期规划治理经验基础上，巩固并拓展了政治统领、民主协同、系统集成与接续稳定等制度优势，推动中国特色规划治理制度更加成熟定型。从治理效能来看，该法全方位优化了规划决策、执行、监督、预期各个环节，显著提升决策科学性权威性、执行协同性高效性、监督全面性严肃性，稳定社会与市场预期，推动了制度优势高效转化为治理效能，让国家发展规划真正成为引领战略、统筹全局、推动发展的重要抓手。从示范作用来看，作为重点领域治理法治化的典范，它在党的领导法治化、全过程人民民主法治化、重点领域系统立法、制度优势效能转化等方面，为国家治理现代化提供了可复制、可推广的范式。
国家发展规划法的颁布施行，实现了规划治理从政策主导向法治引领的历史性跨越，为规划制度优势固化、权责运行规范、实施效能提升、监督问责强化提供了根本性法治保障。国家发展规划法在法理上是国家治理中制度优势法治化、治理运行规范化、治理效能制度化的必然选择，契合全面依法治国与国家治理现代化的双重时代要求；从制度构造来看，它构建起了地位法定、体系清晰、权责明确、程序严密、监督刚性的闭环式法治体系，形成了全流程、全方位的规划治理规范；从价值效能来看，它有效打通规划制度优势向治理效能转化的通道，为高质量发展、高水平安全、高效能治理提供坚实法治支撑。
国家发展规划法重塑国家规划法治格局
西北政法大学三级教授 郑艳馨
国家发展规划法的正式颁布与施行，深刻回应了一个时代命题：在全面深化改革、迈向高质量发展的当下，我们如何用“法治之笔”描绘国家的未来蓝图？同时，也意味着长期以来在中国经济社会发展中扮演着核心角色的国家发展规划，正式从政策性文件、政治性纲领层面，跃升为具有最高法律效力的国家意志的体现。
长期以来，规划的编制、实施与监督主要依赖于行政权力和政策文件，缺乏统一、刚性的法律依据。这导致在实践中可能出现规划的严肃性、连续性不足，地方或部门利益与国家整体利益协调困难，以及公众参与机制不健全等问题。党的十八大以来，全面依法治国被提升到前所未有的战略高度。将国家发展规划工作全面纳入法治轨道，既是提升国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是确保国家战略稳定、透明和可预期的必然选择。
在这样的背景下，制定一部专门的国家发展规划法成为时代的迫切需求。其核心目的在于：1.规划权威的法律确认。即，将国家发展规划在国家治理体系中的核心地位、在国家规划体系中的统领地位，以根本大法附属法律的形式确立下来，使其具备不容挑战的法律权威。2.规划程序的法治化。即，对规划的编制、审查、批准、实施、监督和评估等全流程进行法律规范，确保其决策过程的科学性、民主性和透明度。3.规划实施的刚性约束。即，为规划的有效实施提供强有力的法律保障，确保国家战略意图能够转化为具体行动并得到贯彻执行。4.规划体系的系统整合。即，明确国家发展规划与其他各类规划（如空间规划、区域规划、专项规划等）的关系，构建一个定位清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。
国家发展规划法的颁布，其意义是多维度且深远的。首先，它是国家治理现代化的新基石。它将中国共产党领导经济工作的成功经验和治理逻辑转化为规范化、制度化的法律条文，标志着中国宏观经济治理进入了一个更加注重法治、系统性和协同性的新阶段。其次，它是对社会主义市场经济法律体系的完善，填补了中国宏观调控领域的一项重大立法空白，与预算法、中国人民银行法等共同构成了宏观经济治理的法律支柱。最后，它是全面依法治国的生动实践，是实现民族复兴伟业的法治保障。
国家发展规划法与过去的计划法体系相比，至少在四个层面上存在根本性区别：在功能定位上，从“指令控制”到“战略引领”。在法律属性上，从“行政文件”到“根本大法”。在体系关系上，从“分割林立”到“统领协调”。在实施保障上，从“软约束”到“硬问责”。该法设立了刚性的实施保障机制，建立了动态监测、中期评估和总结评估制度，并强化了人大监督和社会监督。更重要的是，规定了责任追究机制，使得规划中确定的约束性指标和重大工程项目，从过去的“软任务”变成了必须完成的“硬任务”，确保一张蓝图绘到底。
刚刚诞生的国家发展规划法并非终点，而是一个全新的起点。它为我们在充满不确定性的世界中，提供了一个稳定、透明、可预期的法治框架，来凝聚共识、引领未来，确保中国式现代化的宏伟巨轮在法治的航道上行稳致远。
从经济史观与制度方法论理解国家发展规划法
西北政法大学副教授 杨为乔
针对最新颁布的国家发展规划法第一条，我尝试从经济历史观与制度方法论两个层面，提出一个初步理解。
首先，从规范结构看，该条属于典型的立法目的条款。立法目的条款不仅具有宣示功能，更承担着规范解释的优先指引功能。就其内容而言，该条集中呈现出几个关键词：“战略导向”“宏观经济治理体系”“高质量发展”“现代化”。这些表述共同指向一种明确的历史判断：当前，中国经济已经不再处于单纯的要素驱动或规模扩张阶段，而进入以结构优化与制度能力提升为核心的转型阶段。因此，该条背后所依托的，并非传统增长主义逻辑，而是一种发展阶段论与结构转型论相结合的经济历史观。规划既非传统计划逻辑的简单延续，也非市场自发秩序的单向延伸，而是一种以国家能力为基础、以结构转型为目标的制度性安排。
其次，该条如何处理“规划行为”与“市场机制”之间的关系。从立法技术上看，这一条并未将“规划”设定为对市场的替代性机制，而是将其界定为一种具有“战略导向作用”的制度安排。这意味着国家发展规划在法律性质上，更接近于一种框架性规范与指引性规范的结合体，其功能主要体现为预期引导与方向塑造，而非具体资源配置的直接命令。值得注意的是，这里隐含一种“嵌入式协调”的制度结构：市场机制仍然承担资源配置的基础性功能，而规划则在更高层级上，对发展方向与结构进行引导与校正。
从立法学角度看，在未来国家发展规划的制定实施过程中，存在三个应当特别注意的问题：第一，规范类型的不确定性问题。要确保规划不会替代市场信号，市场机制仍旧应成为资源配置的决定性力量。第二，立法授权与行政权扩张的边界问题。该问题若处理不当，可能会导致规范层级的模糊化。第三，规范可诉性与司法审查的可能性问题。如果规划仅被视为政策性文件，则其法律责任与救济路径将难以确立。但如果承认其规范性效力，则又必须回答其是否构成某类或某一具体权利的请求权基础，甚至是否可以进入司法审查等难题。
国家发展规划法第一条或许推动了一种立法范式的转变：即，从以行为规制为中心的传统立法，逐步转向以发展目标与治理结构塑造为导向的“目的—结构型立法”。在这一范式中，法律不再仅仅作为市场运行的外在规则，而开始承担起对发展路径进行制度性塑造的功能。这里，发展规划究竟是作为约束公共权力的规范工具，还是作为扩展公共权力的制度载体而发挥作用值得持续关注。
在今后的经济法理论研究中，势必要在这几个理论层面给出理论回应：首先，从“宏观调控法”向“宏观治理法”的范式跃迁，即，从“工具理性”转向“制度理性”。其次，经济法律部门与经济关系的重构。传统理论认为，经济法律部门是市场的外部规则系统，而国家发展规划法的出台，或将催生出新的经济法学命题，经济法律无疑将成为发展路径选择的内生变量。最后，从国家发展规划法到经济法法典化的思考与尝试。
国家发展规划法在给经济法带来“利好”的同时，是否也给其他部门法的发展带来“利好”呢？人们或将对市场机制的地位、自由竞争的延续、国家治理能力的结构与边界等问题进行深入讨论。
