■本报记者江雪/文

　　“你参加过选举吗？国家法规出台前征求过你的意见吗？”12月初，秦岭北麓，调查者正在给农民反复解释着“公众参与”这个陌生的名词。

2007年10月，“表达权”一词出现在“十七大”的报告中。人们普遍认为，公民表达权作为公众参与国家管理、社会事务的权利之一，首次出现在中央的重要文献中，对中国稳健推进社会主义民主有着深远的意味。“提供一个开放的、自由的表达、协商、博弈的平台，使各种利益得到有序地展开和收束，形成公共利益，为公共权力赋予目的和约束。”在此意义上，正在陕西展开的这场公众参与立法的实验，是希望为普通百姓能真正在利益攸关的立法中发言探索出一条道路。

“老乡，附近有河流吗？”细雨中，刘卫斌朝着一位开着拖拉机的农民喊。从12月11日开始，两天来，他们沿着秦岭北麓的环山路，已经拍摄了十多条河流。秦岭很美，但他们的镜头对准的不是风景，而是逐渐干涸的河床、河边堆积的垃圾以及山体滑坡中遭灾的农民。

身为研究生的刘卫斌是这次调查行动的“指挥”。此次调查是为了在即将出台的《秦岭西安段生态环境保护条例》中，使那些秦岭北麓沿线居住的农民、企业主等相关利益者能发出自己的声音。

2007年7月，西北政法大学行政法学院接手了这个由亚洲基金会资助的“公众参与”项目，希望通过公众参与立法过程的实验，来推动一部法律在出台过程中吸纳普通民众的意见，让更多的人参与其中，最终推动政府重大决策的透明度和公共参与水平。学校还为此专门成立了“公共参与与地方法制建设研究中心”。研究项目也得到了西安市人大等方面的积极支持。

“公众参与就是一个各方表达自己利益的过程。我们的目的是能探讨出一条适合公众参与立法的路径。”项目负责人、西北政法大学行政法学院院长王周户说。

　　调查:有2.2％的农民和工人参与过立法

2007年10月，眉县保安堡村。正是秋收季节，村民老王拿过学生们递来的笔，在“你是否参与过人大立法或政府决策”的问题后，重重地写下了一个“否”。

物价涨得这么快，看病咋这么难？他最关心的是这些问题。所以，在回答“你最关心哪些方面的人大立法和政府决策”时，他选了物价、医疗卫生两个答案。

玉米刚收完，正要往家拉的过程中，村民李某被这几个学生挡住了。“平时有没有找过人大代表？”“找过，宅基地的事情，可后来也没信儿……”她说。在这次调查中，两个村有30多户人家接受了问卷调查。

对那些握惯了锄头的手来说，填写这样的问卷，还是第一次。学生们本来以为农民会对“调查”不感兴趣，但没想到大家都很配合。在给大伙儿解释“公众参与”这个词时，在农村生活过的张波，用了提问的方式：“你们村的选举你参加了吗？”“最近政府出了些啥政策，你知道吗？”“他们很积极，最关心的是和自己的切身利益有关的东西。比如他们会问，政府出台政策，我们能不能参与？我们说的话，能不能反映出来？几乎每一个人都表示，如果有机会参与公共事务，他们都会参加的。”这是调查者郑金硕的感受。

调查不仅在农村，也在宝鸡市进行。人群涉及晨练者、演习的消防战士、老人、骑车的上班族等。在宝鸡和西安，项目组共发放问卷590份。结果显示，虽然约78％的人认为公民应该参加人大立法和政府决策，但却只有65个人曾经参与过和立法有关的事，约占被调查者的11％，其中农民、工人共13人，只占总数的2.2％。比例虽然不高，“但比我们想象的还能高一点。”负责项目协调的李大勇说。

　　多部法规未见“公众参与”身影

2007年12月3日，38岁的李东原在进入了西安市人大的网站上浏览“全民自主创业”的有关政策时，第一次发现还有一个“市民心声”栏目。作为西安的老市民，当年他高考落榜，后一直没有“正式就业”。如今他想自主创业，却发现像他这样的“城市无业人员”处境极为尴尬。“农民工的权利有政策保障，下岗工人有政策扶持，可我们，因为当年没就业，连个无业证都没有，想自己创业，也没有政策，希望政府能关注一下我们这个人群……”在网络上，他一口气写下了几百字的留言。

留言发出了，虽然还没有得到答复，但李东原觉得自己的郁闷缓解了一点。“政府做事也有个过程，至少我要把自己的意见表达出来……”他说。

2003年10月，西安市人大的网站开通，至今，“市民心声”的留言有1150多条。这些意见中的一小部分被提交到各相关部门，有的得到了市上领导的批示，市民反映的问题最终得到解决。

在西安市人大，自从旁听制度推广以来，几乎每次都有人来旁听。在出台一些政策时，一些部门也会举行听证会。这都是公众参与行动的雏形，但参与者在人群中的比例还是很小。

调查显示，大部分被访问者不知道通过何种方式进行公众参与。项目组的同学在阅卷过程中，发现许多法律都不见公众参与的身影。如“《关于修改<西安市保护消费者合法权益条例>的决定》、《关于修改西安市户外广告设置管理条例》”等一些法规都未有公众参与的记录。

而在政府和立法机关的眼里，“公众参与”更多地被理解为相关行政机关的参与。如在《西安市地下水保护条例》（草案）的制定中，先由西安市水务局起草草案，然后报西安市法制局审议，在此过程中法制局征求各相关部门的意见，其间还由西安市法制局主持召开了征求意见会。但整个过程中没有普通公民参与的记录。

“政府有关部门的参与，其实大多是各部门间的协调，而非真正意义上的公众参与。”李大勇说。他认为，公众参与立法强调的是其民主性，要听不同利益代表的声音。

　　万人参与“禁燃烟花爆竹”立法

在李大勇眼里，西安也曾有过比较成功的公众参与案例，如“禁止燃放烟花爆竹”、“限制养犬规定”等法规的出台以及此后的修改过程中，都曾广泛征求民众意见，公众参与比较活跃。

追寻“禁燃烟花爆竹”法规出台及修改的过程，可以看出在这个法规中公众参与的程度。

1994年2月23日，西安市人大通过了《关于销售、燃放烟花爆竹的规定》，该规定共12条，禁止在西安市城区燃放烟花爆竹。2003年9月30日，出于对民意的考虑，西安市人民政府提出了该规定的修正案议案，并提请市人大常委会审议。“为使法规的修改更符合民意，体现人民意志”，同年10月16日，西安市人大法制委员会举行了听证会，听取社会各界人士对法规的修改意见。

在这次听证中，首先由人大向社会发布召开听证会的公告，结果有21人报名，后选定了14人（实到13人），包括教授、干部、医生、企业经理、新闻工作者等。参加旁听的有60多人，还有新闻记者20多人，共100余人。与此同时，西安市人大发放万份调查问卷，共收回8465份，其中支持禁止销售燃放的占26.8％，反对者占73.2％。反对和支持者的比例一目了然。

2003年12月9日，西安市人大常委会印发了修改该法的通知，最终尊重了调查问卷反映出的民意，也采纳了听证会中参会人员的意见。

而在《西安市限制养犬条例》出台和修改的过程中，立法机关也充分吸收公众意见。

在《西安市预防和制止家庭暴力条例》的立法中，妇联、社区等各方面积极参与，因为公众参与的广泛，集思广益，这部条例中的“妇女庇护所”、“公安出警纳入110”等规定在全国都走在了前头。

但可惜的是，这些成功的公众参与案例并没有真正推广。“成功的公众参与往往需要大量的人力财力，在目前情况下，立法机关很难持续地做下去。”王周户说。

西安市人大研究室副主任牛犁则认为，像“限制养犬”和“禁燃烟花”这样的立法，和公众生活密切相关，所以百姓参与程度高，但很多时候，一些与普通人关系并不非常密切的法律，因为百姓对立法具体内容不了解，兴趣点低，反馈意见也就少。另一方面，作为立法机关，也希望积极扩大公共参与的渠道与范围，但的确面临着人力和资金的缺乏。

　　不得民心的政策为何披着“听证”外衣？

2006年，《物权法》草案在全国征求意见，全国人大共收到意见1万多条。同一年，《劳动合同法》草案颁布之后，有19万多人次向全国人大提出意见，展示了中国公民参与立法和社会事务的热情。

随着转型期各种利益群体的出现，中国公民说话的愿望从没有像今天这么强烈过。从网络新闻到公民表达，诸如2007年“席卷全国”的“华南虎”事件，人们无不表达出要说话的愿望。

但对许多人来说，寻找说话的途径还是一件困难的事。诸如彭水诗案、五河短信狱案中，人们借助手机短信来评论当地政府官员，却“因言获罪”，反映出民众参与公共事务与表达的途径缺失。而不久前，青海一市民仗着醉酒，在政府门前骂官员最终却被拘留的事件，更是反映出了公众通过正常途径解决问题的捉襟见肘。

2006年下半年，广州因为“禁止电动自行车上路”而遭受一系列的民意反弹。在政策实施后，状告交警查处电动自行车无法律依据的案件在广州此起彼伏，至今已有二三十起。

广州全城禁止电动自行车上路的做法，被人们认为侵犯了百姓自主选择交通工具的权利，也被认为是为了发展汽车产业、不惜牺牲弱小者利益的做法。但政府方面却表示此举出台前经过了听证会的调查。

而这又是什么样的听证会呢？广东电动自行车协会秘书长何晓华在接受本报记者采访时就说：“听证会只选择当地市民参加，而把那些利益攸关的城市底层平民、外来打工者以及电动自行车的行业代表排除在外。”

2007年8月，东莞市也步“广州禁电”之后尘。这个有600万外来人口的城市，在“禁摩”之后，又开始“禁电”，导致众多将电动自行车作为谋生工具的小创业者，如外卖、快递等从业者生存受到威胁，整个电动车生产行业面临致命打击。“东莞称此前经过了听证会调查，但实际上利益关系人根本没有机会参与。”何晓华说。而知情者则透露，一些听证会，让谁参加，谁能发言，事先都会安排好。“和领导或政府的意见相左的人，一般没有发言的机会。或者机会很少，说了也就说了。因为怎么做，其实领导早就决定了。”

而问题是，一个引起普遍批评、也明显有缺陷的公共政策，缘何能以“充分听取了民意”的外衣出台呢？“政府的置之不理，对民众诉求的不回应，如今成了非常普遍的现象，这样下去，所有的社会改进都有可能被推到危险的边缘。这些电动车的企业家们无可奈何。出台这个政策，对政府来说很简单，对他们来说，所付出的成本太高。”在谈到广东“禁电”事件时，中国体改研究会研究员杨鹏这样说。

2007年1月1日，广州在全国出台第一个《广州市规章制度制定公众参与办法》。办法规定，立法活动要全过程公开公众意见。意见可以通过媒体、委托行业协会、中介机构或其他社会组织收集。要求规章制定必须召开公众座谈会，还有“开放式征求意见”等方式。

　　“后半截听证”难保公正

2004年，西安市人大开通了网络，第一个上网的是《西安市物业管理条例》。此后，并不是每一部出台的法规都上网，一般是和群众关系密切的、有参与积极性、争议比较大的才会上网。但即使是这些关注度高的法规，在网站上点击率也并不高。“先要提高大家参与公众事务的意识，在11％的基础上，我们只要能提高一个百分点也好。”李大勇说。“公众参与的基础是公众对民主政治的一种热情。”王周户说。他认为，目前，人们对公众参与的知识、意识显然不足，不知道如何参与，也不知道自己有这样的发言权。而对管理部门来说，总是认为决定权在自己手里，要“替民做主”。事实上，如今是多元的社会，利益多元化、利益集团层次多元化、人们的生活多元化……针对多元，必须有不同的意思表达。立法活动就应该是这样一个利益表达、博弈的过程。

即将于2008年1月1日实施的《劳动合同法》，其立法过程就展示了利益博弈的特点。普通劳动者纷纷通过信函等方式表达立场，资方也参与其中。在上海的一次劳动合同法研讨会上，美国商会的上海代表闯进会场，表达对《劳动合同法》一些内容的不满。

作为行政法学专家的王周户曾经参加过几次听证会，他不客气地将其批评为“后半截听证”。所谓“后半截听证”，是指在听证时，其实决策者早已经决定行使某个决策，只不过是走走过场，最多是“修改和完善”一下。“听证的代表是根据什么样的标准选择？是否有代表性？能否把利益对抗的方面也选进来？”王周户认为，听证会只是一种参与方式。这种方式，对个案处理时，涉及明晰的当事人关系时，是有效果的。但涉及到公共决策时，往往只会成为一种形式。

在许多发达国家，公众全程参与听证，普通公民能通畅地参与他所关心的立法或决策活动。

在美国，1972年具有里程碑意义的清洁水法案中，参议院小组委员会举行了长达44天的听证会，并且作为一个小组委员会，它和一个委员会和众议院的各委员会召开了45次会议，以起草最后的法律文本。在两年时间里，美国参议院和众议院举行了几乎90次会议。

正是这样，清洁空气法案和清洁水法案才得以出台。在30年间，这两个基本法律促成了美国环境质量的恢复，并且在那些尚未被工业革命的污染副产品所损害的地区，保持空气和水资源的原初状况。“是否使用这些途径取决于人民的意愿。民众自己决定是否愿意涉足政治领域，愿意不辞辛劳地参与政治活动。每一个德国的公民都可以影响立法，但许多公民不想给自己添麻烦，决定把政治工作留给别人来做。”德国众议院前议员AlexanderLongolius这样说。

对王周户来说，他所负责的这个“实验”，正是为了提高公众参与意识，并寻找出一条适合的公众参与途径，如果这个途径能最终得到立法机关认可并使之推广，那这个“实验”的目的也就实现了。

华商报2007年12月21日

“公众参与”项目介绍

“公共参与”项目的目的在于通过开展试验活动提高各级政府决策中的公共参与水平；提高官方对公共参与的理解、意识和评价；强化社区团体和职业团体在政府决策中的公共参与；并最终制定出公民和社团能更加有效参与的正式法律程序。项目由西北政法大学行政法学院（以下称学院）负责实施。项目的试验包括以下活动：
1、对当地情况的评估：学院将对西安市和宝鸡市在实践、地方政府立法或规划中的公共参与进行调研。该调查旨在对地方公共参与的既存模式和程序及曾经开展过公共参与的政府立法和决策事件进行评价。根据此评价，学院将选择西安市具有重大公共利益（如城市建设，土地征用或文物古迹保护）且需要制定或修改的政策或法规为主题作为实验的重点开展试验活动。
2、开展试验活动：实验按以下步骤进行：（i）帮助西安市人大和西安市人民政府起草政策法规；（ii）在政府网站上刊登法规政策或规章草案并通过《华商报》、《西安晚报》和地方电视台等媒体吸引公众评论；（iii）通过媒体对公共意见进行回应；（iv）采纳合理的公众建议并修改法规或规章；（v）推动法规或规章草案的通过。
3、总结研讨：试验活动结束时，学院应于2009年3月或4月在西安举行评估和总结研讨会，就试验活动进行经验交流， 总结符合当地情况的最佳实践，推动陕西省公共参与事业的发展。研讨会成员由约25人组成，包括陕西各级政府的官员，有关院校和研究所的专家和学者及媒体代表。（行政法学院提供）