本报记者 台建林 本报通讯员 王贤 赵玎玎
前不久,第二届中国法学名家论坛在西北政法大学举行。此次论坛主题为“社会管理创新与依法治国”。
最高人民法院副院长、二级大法官江必新,陕西省高级人民法院院长、二级大法官安东,著名法学家高铭暄,西北政法大学校长贾宇等法律实务部门专家及法学名家先后在论坛上作主题报告。
贾宇
当前,我国的加强和创新社会管理工作是在依法治国、建设社会主义法治国家的历史大背景下展开的。在党的领导下,做到依法行政、依法办事,建成法治国家,就是最大的社会管理创新。
高铭暄
刑事法治需要在以下几个方面对加强和创新社会管理做出回应:贯彻宽严相济刑事政策；重视民生犯罪；“刚柔并济”,坚持以人为本；革新纠纷解决机制,灵活多样化解矛盾；落实行刑社会化,契合多元治理理念。
安东
加强和创新社会管理,建设法治社会,必须加强人心教化,实现法治和德治的有机结合:要树立法治信仰；要重视自律；要注重制度引导。
江必新
社会管理创新的法治化,必须高度重视行政法本身的创新,尤其是行政法调整方式的创新。与此同时,行政法必须为社会管理创新留有必要的余地,通过调整法律保留原则的适应范围、适用程度,来为社会管理创新留有必要的余地。
在加强和创新社会管理工作中如何发挥法治的作用?《法制日报》记者辑录四大法学名家观点一一解析。
行政管理创新从何处突破
最高人民法院副院长、二级大法官江必新：社会管理创新的法治化，必须高度重视行政法本身的创新，尤其是行政法调整方式的创新。
最高人民法院副院长江必新在此次论坛上发言指出，我国行政法曾经是学习苏联的“管理法”而来，改革开放以后，行政法发生转型，学界所倡导的主流观念是行政法应是“控权法”。我们提出社会管理创新这个命题后，就有必要反思社会管理问题在行政法上的地位到底怎样，就有必要重新定位和认识“管理”在行政法中的地位。
江必新认为，管理是人性规律的必然要求。“政府不是天使”，需要控权，但是“相对人也不是天使”，所以也要管理。从人性的角度来说，行政主体和相对人都不是“天使”，都有自身的缺陷和弱点，所以一方面要“控权”，一方面也要“管理”。同时，管理具有正面价值，保障管理应当得到提倡。过去把管理一方的消极面看得过多，积极面看得太少，最近几年一些食品卫生安全方面的问题接二连三地出现以后，大家逐渐觉得管理有其正面价值。
“行政法是调整行政关系的法，不仅要规范行政主体的行为，也要规范行政相对人的行为，这是行政法本来应当具有的内容。”江必新说，简单的否定管理，也是学理上的一种认识误区。管理不等于“管理论”，即便是“管理论”也有其正面的价值，不能完全否定。
江必新进一步指出，放松规制不是绝对的改革趋向，有效监管依然是政府部门不可推卸的责任。过去对“管理论”批判的比较多，而且只强调以权利为本位，把放松规制作为改革的趋向。在社会转型后，事实上新的规制在新的环境下还没有到位，甚至这种规制机制本身还没有形成，在这种情况下强调放松规制是非常危险的，所以会发现接二连三出现一些管理不到位的情况、损害消费者权益的情况。
江必新认为，从法治的视角来看，社会管理创新本质上是行政主体的创新，是行政法律手段和方式的创新，是行政管理过程或程序的创新，是行政管理效果如何最大化控制过程的创新。社会管理的法治化一定要注意行政法的调整方式、行政法手段本身的创新，这样才能够与行政管理创新这个命题契合起来。
对于近段时间社会上热议的柔性执法、柔性管理，江必新认为，柔性管理不是免于规范的领域，不能任其游离于法外，过去传统的行政法关注的是一些刚性的行政行为，容易对相对人的权益产生直接的、带有一定强制性的影响。但事实上，在行政法不断发展、行政管理不断创新的今天，应该往哪个方面创新呢?创新越多，柔性手段就使用的越多，当柔性手段作为一个普遍的方式加以利用的时候，我们发现柔性手段也不是绝对地对公众的权利、对相对人的权利没有影响，有时候这种影响可能还是巨大的。所以，行政法治应当关注柔性行政的规则问题，也应当通过适当的法律规范来进行监督、指导。
江必新继续分析说，行政管理不是行政法唯一的调整对象。社会的自我管理、协同管理也要受到应有的规制，现在有一种现象就是政府部门管不好的地方就由社会来管。但是，社会也需要规范管理，在某些意义上更需要规范管理。另外一个方面，就是对管理者的管理、对行政主体的管理、对政府部门的监督和治理，这些方面无疑是、仍然是、并且将来永远是行政法律的主体，这一点是重点，因为公权力的危害性比个体产生的危害性要大。
“社会管理创新的法治化，必须高度重视行政法本身的创新，尤其是行政法调整方式的创新。与此同时，行政法必须为社会管理创新留有必要的余地和空间。也就是说，光靠行政法手段本身的创新，仍然是不够的，还不能够完全适应社会管理创新的需求，所以说行政法必须留有一定的余地，通过调整法律保留原则的适应范围、适用程度，来为社会管理创新留有必要的余地和空间。同时必须要及时将社会管理创新的成果、经过时间检验认为是正确的成果进行规范化和法治化。”江必新说。
社会管理创新如何体现以人为本
陕西省高级人民法院院长、二级大法官安东：社会管理说到底是对人的管理，而对人的管理，从根本上看是对人心的治理。从当前我国社会管理的实际看，加强人心教化已成为法治社会建设的根本性课题。
陕西省高级人民法院院长安东在论坛发言时说，目前，我国社会主义法律体系已经初步形成，实现了各领域有法可依。但是，我国法治社会建设的现状却不容乐观:市场经济活动中，欺诈行为多发，伪劣商品、有害食品成灾，危害生命安全、破坏经济秩序；刑事犯罪多发，恶性犯罪、青少年犯罪增多，严重破坏社会秩序；老人摔倒不敢扶，遭遇车祸无人救，学术成果造假剽窃时有所闻，严重败坏社会风气；一些执法者特权思想严重，甚至以公权牟取私利。这些情形都表明，人性、人伦、人格的缺失，已经成为法治社会建设的障碍以及加强和创新社会管理的难题，加强人心教化刻不容缓。
对此，安东进一步指出，加强和创新社会管理，建设法治社会，必须加强人心教化，实现法治和德治的有机结合。
“要树立法治信仰。党的十七大提出，树立社会主义法治理念、弘扬法治精神，就是要求加强法律文化建设，提高全民法律素养，树立法治信仰。”安东说，树立法治信仰，首先要让普法教育深入人心，增强针对性和实效性。要适应公众需求，研究新形势下开展普法教育的形式、内容和载体，让广大干部群众知法、懂法、守法，并能用法律维护自己的合法权益，实现对法治的自觉认同。其次，充分发挥媒体正确引导舆论的作用。实践中，媒体对问题的评价有可能只是对事实的部分反映，因此，媒体要坚持正确的舆论导向，保证客观、公正报道。还要加强对网络的监管，防止恶意炒作等行为的发生。最后，要着力培养全社会依法理性表达诉求的意识。要增强规则意识，使依法解决社会矛盾纠纷成为公则、共识、引导群众认识到民主是负责任的民主、自由是有秩序的自由，反对无政府主义、法律利己主义和极端个人主义，使利益诉求和民主活动有序、理性进行。
安东认为，实现法治与德治的有机结合，还要重视自律。良好的道德观念可以形成守法的自律心态，从而起到比法律的他律作用更强的、无时不在的约束力，从而使“善良”、“正义”、“亲情”、“友爱”等人之善性内化于心、外践于行。要做到这些，首先要注重研究人性，治理人心。用社会主义荣辱观和核心价值体系引领社会风尚，形成尊老爱幼、扶危济困、扶弱助残、见义勇为、礼让宽容的人际关系，推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，使这些道德信条真正入脑入心，成为自觉的生活方式和行为准则，形成社会管理自律机制。其次要大力弘扬诚信文化。信用是市场经济运行的基石。强化“人无信不立”的伦理教育，建立健全政府主导、社会参与的征信系统，通过公布“不良记录”、“黑名单”和依法保护诚信行为、惩戒失信行为，推动全社会形成守信光荣、失信可耻的良好氛围。最后，发挥榜样示范作用推动道德教化。在公民中广泛拓展各类道德实践活动，将道德教化寓于人们的日常行为之中。通过树立道德模范，弘扬先进典型，引导人民增强道德判断力和荣誉感，促成良好风尚。
在安东看来，实现法治与德治有机结合的第三个方面，在于注重制度引导。
“首先要重视发挥法律的教育、引导作用。把制定法律和教化人心结合起来，把‘公平、正义、诚信、友爱、人伦’等基本道德观念作为制定法律的指导思想，使法律规范吸收道德原则，尽可能明白易懂，以‘良制’教育公众什么是善、什么是恶。将道德精神贯穿于执法过程中，把法律评价与道德评价有机结合起来，融法理情于一体，通过严肃、公正、文明、廉洁的执法活动，获得公众对良法的普遍服从。通过法律制度的制定和实施，鼓励和保障人们放心地做善事，培育美德，抑制恶念，惩治恶行。”安东说，其次，要遵循社会发展规律和转型期社会特点，坚持以人为本，不断创新管理体制机制，将司法救助、解困帮难、社区矫正、见义勇为等有效的做法形成机制，寓管理于服务，使社会管理更加人性化，促进人之善性的萌生和回归。再次，要健全群众参与机制。通过参与和监督社会管理以及执法活动，让公众切身感受到制度的存在和公正，促进人们自觉履行法定义务、社会责任。
刑法如何为社会管理创新护航
著名法学家高铭暄：刑法的天然属性使得它与社会管理存在紧密的互动关系。刑法的保障法地位，又决定了加强和创新社会管理需要刑法做坚强的后盾，保障社会秩序稳定。
加强和创新社会管理牵涉到各个学科和领域，以刑事法治来说，只有找到刑事法治与加强和创新社会管理工作的契合点，才能实现良法善治的美好意愿。
“刑法的天然属性使得它与社会管理存在紧密的互动关系。刑法的保障法地位，又决定了加强和创新社会管理需要刑法做坚强的后盾，保障社会秩序稳定。在社会主义法治国家，加强和创新社会管理工作在刑事法治领域的展开，必须接受刑事法治原则的检验，但同时，加强和创新社会管理也对刑事法治提出了要求。”高铭暄说，刑事法治需要在以下几个方面对加强和创新社会管理的要求做出回应:
关注社会形势，贯彻宽严相济刑事政策。当前，我国社会、经济高速发展，社会矛盾在一定程度上也比较突出，这就需要我们在推进加强和创新社会管理工作时，除了继续坚持对严重刑事犯罪和人身危险性大、主观恶性深的不法分子依法从严处理外，还要注意宽严相济刑事政策宽松方面的运用，充分发挥刑事法治的人权保障机能，从而营造宽松、理性、祥和的社会氛围。
重视民生犯罪。对于不断因社会分化产生的潜在犯罪人群，如果不能在刑法上对其利益予以特殊的保护，必将诱发犯罪的增长。因此，在未来的刑事立法和刑事司法中，应当侧重对权利缺失群体的利益保障，适当向弱势群体比如农民工群体、环境污染的受害者、食品安全的消费者等倾斜，从而将保障民生落到实处。
“刚柔并济”，坚持以人为本。社会管理的实质在于对人的管理和服务，依托法律的社会管理必须坚持以人为本。在现代法治语境中，刑法是具有强制力的公法，但是单纯的强制力只会造成刑罚的残酷和无效，赋予刚性的刑事法治以强烈的人文关怀，可以强化公众对刑法规范的亲近感和认同感，奠定公众对刑法规范的内心忠诚而非心理恐惧，从而保证现代刑事法治在社会管理中发挥应有功效。例如对未成年人犯罪的从宽和对老年人犯罪的从宽政策，对精神病人、盲人、聋哑人和妇女的特殊保护。
革新纠纷解决机制，灵活多样化解矛盾。刑事纠纷的解决经历了从私力救济到公力救济的历史过程。在公力救济的情况下，被害人和犯罪人的关系并不能得到有效改善，实践中不乏有些犯罪人在刑罚执行完毕后仍然向被害人寻仇，造成暴力事件恶性循环的情况。为了有效化解矛盾，恢复性司法走入人们的视野。目前，在实践中，针对轻微刑事案件，司法机关一般运用刑事和解，对经过双方当事人的充分交流和协商、自愿达成和解协议并履行完毕的案件，一般不再移送起诉，或者对嫌疑人免予刑事处罚、采用非刑罚手段处理。
落实行刑社会化，契合多元治理理念。现代刑事法治，不仅仅以惩罚不法分子作为目标，更重要的是提倡通过刑罚来教育改造犯罪分子，促使他们回归社会，重新成为社会的善良公民。面对监禁刑在执行中所形成的“交叉感染”、“监狱人格”等弊端，行刑社会化已经成为刑法发展的潮流。
“从我国现实情况来看，‘社区’管理已经初具规模，如何优化社会参与，拓宽社会参与的渠道，发挥社会组织和社会成员在社会管理中的作用成为亟待解决的问题。就社区矫正而言，通过综合运用社会力量对社区矫正人员进行监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶，丰富了刑罚执行的手段和方式，提高了刑罚执行的效果。社区矫正在实践中呈现出了刑罚执行与社会服务的有机结合、特殊人群管理模式和服务方式的有机结合，这正是社会管理创新的一种体现。”高铭暄说。
社会管理创新与法治关系几何
西北政法大学校长贾宇：各种社会管理创新的具体举措，都应当在法治的框架下展开。因为只有在法治框架内完成的社会管理创新，才是真正的创新，才会经得起实践的检验，才具有持久的生命力。
在加强和创新社会管理工作中，应该如何发挥法治的保障作用?
贾宇认为，首先要完善社会管理立法。我国的社会管理法律空白较多，由此带来了管理上的漏洞。所以，应尽快完善社会法立法和民生法治建设；加强城市社区管理、乡村基层社会治理、互联网虚拟社会管理、非政府组织登记管理等领域的立法；强化对重大社会潜在问题的监测和法律预警。
“其次，要坚持依法行政。如果政府部门不能依法行政，想依赖其他的措施来实现对社会的有效管理、推动社会的发展进步，这几乎是不可能的。行政机关的社会管理创新不能游离于法治之外，以‘创新’之名违背法律来解决问题，是不应被允许的。”贾宇说。
此外，贾宇还认为，要继承历史经验，深入推进社会治安综合治理。在社会主义革命和社会主义建设进程中，形成了许多成功的经验，如浙江省诸暨市的“枫桥经验”，形成了一套行之有效的预防和化解矛盾的工作机制，实现了“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的实效，值得借鉴。
“当前，我国的加强和创新社会管理工作是在依法治国、建设社会主义法治国家的历史大背景下展开的。在党的领导下，做到依法行政、依法办事，建成法治国家，就是最大的社会管理创新。各种社会管理创新的具体举措，都应当在法治的框架下展开，因为只有在法治框架内完成的社会管理创新，才是真正的创新，才会经得起实践的检验，才具有持久的生命力。”贾宇说。
