■访谈嘉宾

孙霄兵 中国教育发展战略学会执行会长

杨宗科 西北政法大学校长

姚建龙 上海政法学院副校长

李雯 中国教育学会中小学安全教育与管理专业委员会理事长

申素平 中国人民大学教育学院副院长

孙洁 对外经济贸易大学保险学院副院长

马焕灵 广西师范大学研究生院副院长

马雷军 中国教育科学研究院教育法治与标准研究所副所长

佟丽华 北京市青少年法律援助与研究中心主任

张新民 西南大学法学院教授

张永华 广东省校园安全教育与管理协会会长

学校安全事故处置过程中出现的“校闹”行为，是最让校长、教师感到头疼的事。许多学校为了避免折腾，往往会“花钱买平安”，出现“小闹小赔”“大闹大赔”的现象，而这又进一步助长了“校闹”行为。

前不久，教育部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部五部门联合印发《关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》，明确将殴打他人、故意伤害他人或者故意损毁公私财物等8种行为界定为“校闹”，并提出相应治理措施。为什么会出现“校闹”？“校闹”会带来哪些危害？对于“校闹”行为，怎样才能标本兼治？怎样才能为学校办学安全托底？针对这些问题，记者约请相关专家、学者进行了深入探讨。

“校闹”行为会带来哪些危害？

记者：近年来，“校闹”一词时常见诸报端。“校闹”行为会带来哪些危害？

佟丽华：当前学校面临的学生权益引发的矛盾纠纷日益复杂。未成年人在校权益受到侵害的案件种类多样，不仅有传统的基于学生打闹、体育运动而引发的学生伤害事故，教师体罚或变相体罚导致学生受到伤害，也有社会高度关注的性侵以及校园欺凌等问题。实践中，家长维护在校生权益的诉求明显提高，手段也日益多元。一些家长回避或拒绝依法维权路径，选择通过媒体曝光、围堵学校大门、到学校大吵大闹等方式维权，严重破坏了学校教学秩序。一些案件成为社会舆论关注的焦点，给教育系统带来了严重的负面影响。

马雷军：学校安全问题一直都是社会关注的焦点。虽然近些年学校安全工作有了很大进展，但我们还是要注意到，一些安全问题仍严重影响学校教育教学和学生健康成长。例如，近些年学生溺水事故频繁发生，学生遭受性侵害和欺凌的事件经常见诸报端，等等。在这些问题当中，以非正规途径解决学校安全事故所引发纠纷的问题尤其值得我们关注。有的学校安全事故当事家长及其亲属采取围堵校门、占据学校场地，甚至殴打教师的方式索要赔偿，这种方式既严重干扰了学校的教育教学工作、影响青少年的健康成长，更背离了法治理念，影响社会的和谐稳定。

杨宗科：宪法保障每一个学生平等地享有受教育的基本权利。但是，“校闹”的肇事者为一己之私，完全漠视其他学生基本的受教育权。那些围堵校门、纠缠教师、占据办公教学场所的行为扰乱了正常的教学秩序，构成了对师生基本权利的威胁。《中华人民共和国教育法》规定，学校及教育机构有组织实施教育教学活动、拒绝任何组织和个人对教育教学活动非法干涉的权利。可是在“校闹”的阴影之下，为了避免学生发生安全事故，不少地方教育主管部门严禁基层学校组织春游、秋游等户外活动，叫停存在一定安全风险的体育运动项目，甚至连正常的课间活动和社会实践也受到限制或被取消，这严重影响了在校学生的身心健康。

孙霄兵：“校闹”不仅影响了学校的正常教育教学秩序，更影响到一代人的成长，影响到社会主义法治国家的建设。所以，学校安全工作必须在之前工作的基础上进一步完善机制，尤其是学校安全事故的处置机制。这种机制必须建立在法治的基础之上，决不能仅仅用经济的手段息事宁人，也不能无依据、无原则、无法纪地处置学校安全事故纠纷。

“校闹”事件缘何时有发生？

记者：对于“校闹”行为，现实中都是怎么处理的？

张新民：对于“校闹”行为，一些地方政府为了尽快息事宁人，减少维稳压力，要求涉事学校尽量满足学生家长的不合理赔付要求，希望通过多花钱达到尽快解决纠纷的目的。由于无须查清事实和分清责任是非，“花钱买平安”的纠纷处理方式可以在最短的时间内解决纠纷争议，从而使学校和教育主管部门尽快从面临的事故困境中解脱出来，获得工作和心理上的“平安”。

佟丽华：在这些基于学生权益产生的矛盾纠纷中，有些是家长小题大做、漫天要价，导致学校无可奈何；有些则是因为学校在学生权益受到伤害后，态度冷漠、敷衍塞责或者推诿扯皮，导致矛盾激化，最后小问题引发大事件。有些案件演化为长期的信访案件，严重影响了社会和谐稳定。很多校长不懂如何依法处理矛盾纠纷，所以有时回避、有时推诿、有时“花钱买平安”。

记者：这种“花钱买平安”的方式，真的能解决问题吗？

张新民：这种做法向社会传递了“闹而得利”的错误信息，认为只要闹就有好处，“大闹多得、小闹少得、不闹不得”。所以，学生一旦发生伤亡事故，特别是死亡事故，亲属往往不问青红皂白，不管是非责任，先闹一通再说，给学校一个所谓的“下马威”，以此增加后续谈判的筹码。事实证明，在学校安全事故处理中花钱只能买来一时一事的平安，却会产生巨大的负面示范和逆向激励效应，引发更多麻烦和更大的社会稳定问题，层层加码、无休无止、恶性循环。“花钱买平安”混淆了是非观念，使法律在处理和化解学校安全事故纠纷中的作用被严重矮化和边缘化，破坏了法治秩序，扭曲了价值观，毒化了社会风气，后患无穷，无异于饮鸩止渴。

马雷军：“花钱买平安”这种违规处置学校安全事故的现象，对于教育事业的发展是非常不利的。这些做法与我国建设社会主义法治国家的理念相违背，对于未成年学生的身心发展是非常不利的。而且，这种做法只能使广大校长和教师消极对待学校安全问题。一些地方为了平息争端，过分追究学校负责人和教师的法律责任，甚至出现了一些学生家长殴打辱骂教育工作者，严重侵犯教师权益的事件。

孙霄兵：以往“校闹”问题比较严重，也不能完全归结于家长的法律意识低，而是相关的处置机制还存在着“不健全、不通畅”的问题，从而让一些家长有了“不闹就不能解决问题”的误解。所以，《意见》要让“不闹拿不到钱”的错误观念得到根本的扭转，建立“闹也拿不到钱，不闹也能得到应有赔偿或补助”的秩序，要强化“校闹不仅拿不到钱，反而要被依法追究法律责任”的观念。

怎样依法依规处置“校闹”行为？

记者：学校安全事故的处置不当，是引发“校闹”行为的重要原因。学校安全事故处置的关键在哪儿？

杨宗科：治理“校闹”重在保护在校师生的合法权益，同时也要尊重受害方的权益。事故发生后，学校应当主动关心受伤害者，及时通知受伤害学生及其监护人或近亲属，告知事故纠纷处理的途径、程序和相关规定。事实证明，保障当事人的知情权、尊重其合理表达诉求的权利可以在很大程度上降低受伤害方的焦虑等非理性情绪，降低“校闹”发生的概率。在处置过程中，要坚持对待家长和学校一视同仁，既不因观念上认为学校强势就偏袒家长，也不因个别家长善于炒作或滥用国家公权就偏爱学校。要以事实为依据、以法律为准绳，既维护学生的合法权益，又维护学校正常的教学管理秩序。

马焕灵：“校闹”行为多由学校发生学生伤害事故而引起。为减少该行为的产生，《意见》构建了“健全学校安全事故预防与处置机制，依法处理学校安全事故纠纷，及时处置、依法打击‘校闹’行为”的系统性“校闹”治理工作体系。《意见》对“校闹”行为进行了“违反治安管理”和“‘涉嫌构成寻衅滋事罪、聚众扰乱社会秩序罪、故意毁坏财物罪、非法拘禁罪、故意伤害罪和聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪’等，需要追究刑事责任”两种划分，并据此提出相应的治理办法。

记者：“校闹”之所以愈演愈烈，与对于“校闹”行为的界定不清晰、惩治立场不明确有着重要的关系。处理“校闹”行为，有哪些法律法规依据？

姚建龙：此次出台的《意见》，正式将“校闹”从日常话语转化为了法律术语，明确界定了“校闹”行为的内涵和外延，特别是以列举的方式明示了何为“校闹”行为，既有利于预防“校闹”行为的发生，也为公安、司法机关制止、惩处和打击“校闹”提供了明确的法律依据。《意见》指出，对于侵犯学校和师生合法权益等“校闹”行为，学校应当立即向公安机关报案，在公安机关到达前，学校保卫部门可依法采取必要措施，对于现场发生的违法犯罪行为公安机关要坚决果断制止查处；对于“校闹”违法犯罪行为，公安机关、人民检察院和人民法院要依据治安管理处罚法、刑法等严厉打击。

孙霄兵：近些年来，党和国家日益重视学校安全工作，陆续颁布了《校车安全管理条例》《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》等法规与政策，对于提高学校安全的质量和水平起到了重要作用。同时，各级教育行政部门及各级各类学校也都高度重视学校安全工作，从人防、物防和技防等多个角度加强学校安全工作，将很多学校安全事故消除在萌芽阶段，保障了在校师生的人身安全。

出了安全事故学校一定要担责？

记者：许多人认为，只要学校出了安全事故，肯定是学校工作没做好，学校就要承担赔偿责任。这种观点对吗？

张永华：育人是学校的根本任务，学校安全是相对安全而不是绝对安全。2002年，教育部颁布了《学生伤害事故处理办法》。《办法》对学校的安全教育、安全管理职责作了具体规定，其中第11至14条是对不属于学校教育、管理职责或者学校过错所发生的学生伤害事故情形的规定。2009年全国人大常委会通过了《中华人民共和国侵权责任法》，明确规定只要学校“尽到教育、管理职责的”，就不承担责任。显然，学校是否履行和是否恰当履行教育、管理职责，是界定学校有无过错的标准。

《意见》也指出，“对学校已经依法履行教育、管理职责，行为无过错的，应当依法裁判学校不承担责任。诉讼调解、裁判过程中，要切实保护双方权利，杜绝片面加重学校赔偿责任的情形”。

马雷军：在以往的学校安全事故处置当中，往往存在着为了解决争端，而过分追究学校和教师责任的现象。这既不符合法治的理念、法律的规定，也影响到整个教师队伍的稳定。所以，在学校安全事故的处置过程中，既要维护当事学生和家长的合法权益，保证其依法得到救济和补偿，也要注意保护教师的合法权益，尤其是对于那些殴打、辱骂教师，在网络造谣、污蔑教师的现象要依法追究相关责任人的法律责任。

杨宗科：校园安全事故类型多样，既有学生之间的矛盾冲突甚至欺凌，也有校外人员引起的伤害，还有因为学校管理混乱造成的，只有分清责任，才能做到胜败皆服。我国法律规定，学校承担责任的范围并不是无限的。学校、幼儿园或其他教育机构与未成年学生形成以教育和管理职责为核心的教育法律关系，并不意味着成为未成年在校学生的监护人，因此没有法定义务对一切校园伤害事故负责。《学生伤害事故处理办法》规定，在学校或教育机构已履行了相应职责的情况下，学生自杀、自伤等六种情况造成的伤害可以免责；未成年学生之间的暴力行为造成人身或财产损害的，应当依法追究监护人的法律责任；学校、教师在合理的范围内行使惩戒权也是法定的免责事由。在这些情况下，校方要及时收集证据，只要有证据证明学校无须承担责任，就应该理直气壮地拒绝无理要求。

《中华人民共和国侵权责任法》依据未成年学生年龄的不同，规定了校园伤害事故中的归责原则。校方对八周岁至十八周岁的限制民事行为能力人发生的侵权事故适用一般过错责任，只有受伤害学生或其监护人能够证明校方确有过错时，学校才需要承担责任。校外第三人造成的伤害，只有学校或教师有过错时，才承担补充责任。

怎样健全学校安全事故纠纷处理机制？

记者：要从根源处化解“校闹”难题，需要健全学校安全事故纠纷处理机制，在这方面应该怎么做？

申素平：对待“校闹”问题需要“坚持打击和防范并举，治标和治本兼顾，综合采取多种措施”的治理思路。首先，必须健全学校安全事故预防与处置机制，着重加强学校安全事故预防，健全学校安全事故处理的法律服务机制，形成多元化的学校安全事故损害赔偿机制。其次，依法处理学校安全事故纠纷，健全学校安全事故纠纷协商机制，建立学校安全事故纠纷调解制度，依法裁判学校安全事故侵权责任，杜绝不顾法律原则的“花钱买平安”。再其次，及时处置、依法打击“校闹”行为，严厉打击涉及“校闹”的犯罪行为。最后，应建立多部门协调配合工作机制，加强学校及周边安全风险防控，有效应对涉及学校安全事故纠纷的舆情，营造依法解决学校安全事故纠纷的社会氛围。

杨宗科：注重程序既是实体正义的保证，也是尊重规则与权利的体现。程序思维要求学校规范安全事故处置程序，发布安全指导手册，制定事故处置预案；要畅通沟通渠道，主动回应受伤害者及其监护人、近亲属的疑问与诉求；要有意识地搜集和固定必要证据，依照预先设定的步骤对事故进行规范化的处理。

程序思维要求教育部门充分重视纠纷的协商与调解步骤。司法部门要依法裁判安全事故侵权责任。对经协商调解不成、当事人起诉的侵权赔偿案件应当及时立案受理。在裁判过程中，只有经过合法程序固定的事实才能被用来作为认定法律责任的证据，不能将对受害人的同情与法律责任混为一谈，片面强加或加重学校的赔偿责任；对因“校闹”行为受到伤害的被侵权人依法追究不法人员侵权责任的，应当予以支持。

李雯：健全学校安全事故处理机制的关键是依法治理，强化法治思维和法治方式。法治思维和法治方式贯穿《意见》的始终：从文件发布主体看，《意见》由教育部会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布，整合了最高层面、最具权威的法治部门的专业资源和强大力量；从文件制定依据看，《意见》根据教育法、治安管理处罚法、刑法等法律法规和《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》等制定各个部分的内容，其内容建立在坚实的法律法规基础之上；从文件的具体内容看，也都一以贯之地强调法治的理念、措施和方法。

孙洁：《意见》中提到了多个机制建设。从宏观方面，强调注重健全学校安全事故预防与处置机制，并建立多部门协同配合的工作机制；在微观层面，机制建设体现在事前的健全学校安全管理组织与责任体系的问责机制和健全学校安全隐患投诉机制，事中的主要负责人牵头的处置机制，以及事后的安全事故纠纷协商机制、救助机制、纠纷调解机制、法律服务机制和损失赔偿机制等。值得一提的是，《意见》重视运用市场机制、经济手段、多元化安全事故损失赔偿机制来化解风险、减轻经济损失，引入了保险机制，鼓励学校为学生购买校方责任保险。

全社会怎样为学校办学安全托底？

记者：《意见》提出，要为学校（含幼儿园）办学安全托底，解决学校后顾之忧。怎样才能做到这一点？

孙霄兵：要使学校安全处理的相关问题得到根本性解决，必须营造全社会关心的氛围，多环节下手、多部门配合。

为学校办学安全托底，就要营造有利于学校教育教学和学生成长的政策法律环境。对于因人为失职导致的学校安全事故，必须追究相关责任人的法律责任，甚至是刑事责任。但是对于与学校工作人员无关的、并非因学校工作人员过错导致的安全事故，也不要过分追究学校、校长和教师的责任。对于采用造谣、污蔑等违法方式抹黑学校工作人员的情况，地方政府不仅要及时澄清，还要依法追究相关责任人的法律责任。对于侮辱、谩骂甚至殴打教师的事件，有关部门一定要依法追责，坚决维护教师的合法权益。教育工作者也要多掌握一些法律知识，依法维护自己的权益，还要教会学生依法维权。

为学校办学安全托底，就要建立多方协调、形成合力的处置机制。各级政府要高度重视这项工作，保障学校正常的教育教学。教育行政部门要勇于担责，敢于为学校和教师说话，维护学校和教师的尊严。各级各类学校要依法办学、依规办学，将各项安全制度落到实处。广大教师要依法执教，保护未成年学生的安全，运用法律武器保护自己的权益。学生家长要建立正确的育人观念，积极支持和配合学校的教育教学工作。公安、司法、法院、检察院也要严格执法，依法行政、依法裁判，坚决制止“校闹”，同时也要注意维护学校安全事故中各方的合法权益。新闻媒体要坚持正确的舆论导向，客观、公正地报道相关事件。相关社会组织和个人也应当积极支持、配合学校做好安全工作，将学校建成安全学校、法治学校。

佟丽华：《意见》提出，有条件的地方可以设立学生权益法律保护中心，以政府购买服务等方式，聘请法律专业服务机构或人员，为学生提供法律服务。应该说，这是一个重大思路创新。学生权益法律保护中心要依托第三方建立，可以是律师事务所，也可以是法律类社会组织，最好是由教育行政部门或司法行政部门作为业务主管单位、在民政部门登记成立的社会组织。

学生权益法律保护中心的目标是维护学生权益，但政府购买服务的性质决定了其主要的工作职责是在维护学生权益的过程中及时有效地化解社会矛盾。所以，其不仅要向学生、家长和学校提供专业的法律咨询和指导，更主要是要及时调查了解纠纷发生的起因、各相关方立场，以及时对相关纠纷进行调解。教育行政部门要支持将学生权益法律保护中心发展成为学生及家长信赖、学校欢迎的专业第三方力量。

（来源：《中国教育报》2019年09月12日第10版）