《调解研究》网络首发丨杨静、劳逸波：企业“枫桥经验”视域下土地纠纷多元化解机制——以国网诸暨市供电公司的实践为例

《调解研究》编辑部首发

为了广大专家、作者和读者及时了解本刊最新录用的论文，推动最新科研成果迅速传播，我们将在微信公众号定期推送网络首发论文。欢迎各位学者关注、阅读和转发。网络首发文章的内容、版式可能与正式刊发版本稍有差异，请以正式发表为准。

*

企业“枫桥经验”视域下土地纠纷多元化解机制

——以国网诸暨市供电公司的实践为例

《调解研究》2025年第1辑

作者简介：杨静，西北政法大学法治学院法律史教研室副教授，硕士生导师，美国爱荷华学院、台湾东吴大学访问学者。全国人大常委会法工委借调干部，农业农村部乡村治理标准体系建设评估专家，最高人民检察院案管协会专家理事，中国农业农村法治委员会理事，外国法制史协会理事，中国法制史专业委员会理事，中国民族法制委员会理事。参加社科重大项目“中华优秀传统文化传承发展的立法对策研究”、司法部重点项目“近代监察制度研究”、中国法学会重点项目“枫桥经验与基层社会治理现代化”等省部级项目三十余项（主持4项），在中共中央党校学报、学术前沿、中国法律评论、中国政法大学学报、人大研究、北京日报、法治日报等报刊杂志发表文章多篇，领导批示多篇，参与撰写著作、教材十余部。

劳逸波，浙江新农都控股集团有限公司纪检专员，杭州师范大学沈钧儒法学院法律硕士。曾参与浙江文化研究工程项目等多项“枫桥经验”研究课题。

摘要：企业“枫桥经验”是运用“枫桥经验”的精神实质和基本原理，深化行业治理的经验运用。研究以乡村振兴战略背景下涉电征地纠纷治理困境为切入点，聚焦企业“枫桥经验”在多元化解机制中的创新实践。通过剖析国网诸暨市供电公司特高压工程迁坟纠纷案例，揭示其在政企联动、多元共治、源头防控等方面的经验价值。研究采用案例分析法，结合“枫桥经验”理论内涵与多中心治理理论，系统梳理企业通过构建“党建引领+政府协同+群众参与”机制、创新“四前工作法”、融合乡俗法治的实践路径。研究发现，企业“枫桥经验”通过激活基层组织效能、平衡利益诉求、尊重文化传统，有效破解征地矛盾，形成“预防—调解—善后”全链条治理模式，其创新性体现为将行业治理优势转化为社会治理动能，为多元主体协同化解公共利益冲突提供范式参考。本文将“枫桥经验”理论框架应用于电力行业征地纠纷化解，推动新时代“枫桥经验”从社区治理向单位治理延伸，为法治社会建设中企业参与社会治理提供理论支撑与实践方案。

关键词：企业“枫桥经验”；征地纠纷；多元化解

一、引言

随着乡村振兴战略的全面贯彻和《中华人民共和国乡村振兴促进法》的深入实施，我国农村迎来了新一轮建设高潮。从社会治理角度看，农村土地纠纷问题的本质可归结为个体与个体间、个体与群体间和群体与群体间由于利益分配机制不健全、征收过程商洽不充分、司法救济作为最后一道防线失守所引发的矛盾。如何在保障人民群众根本利益前提下，弘扬新时代“枫桥经验”，践行群众路线，将工作走在预防前，将非诉挺在前面，发动多元主体参与，注重多元矛盾化解方式，及时、有效、便民地处理征地引发的纠纷，处理好村民与集体经济组织、村民与企业之间的关系，需要立足我国国情，走进基层，认真调研学习，积极总结各地各行业的先进做法和优秀事例。

在城乡融合发展模式下，国网诸暨市供电公司坚持党的“群众路线”，坚持和学习新时代“枫桥经验”，运用党的群众工作方法，依靠群众力量就地化解矛盾，尝试探索出双赢共赢、工作走在预防前的涉电征地纠纷化解新模式，探索出一套具有中国特色、充满创造活力的企业参与社会治理的经验，为新时代“枫桥经验”视域下总结企业治理经验，推进行业治理发展提供了优秀样本。

二、“枫桥经验”实践场域的拓展路径

中国共产党领导中国人民在建立和建设新中国方面取得的巨大成就，与党长期坚持的“三大作风”密不可分。“全心全意为人民服务”的根本宗旨使得党从革命年代就注意密切联系群众，总结出一套行之有效的开展群众工作的方法。诞生于20世纪60年代初的“枫桥经验”，坚持“群众路线”，本着“帮人帮到心”的思想理念发展至今，已经形成了一套富有中国特色、展现社会主义制度优势的行之有效的基层社会治理经验，并被广泛应用于各行各业、各个领域之中。新时代“枫桥经验”紧密结合新时期形势任务的变化，与时俱进，在协调经济社会关系、预防化解社会矛盾中发挥了重要作用，取得了新的成效。“枫桥经验”逐步从乡村走向城市，从社区进入企业，梳理回顾这一拓展路径，有助于我们更好理解企业“枫桥经验”的诞生背景和现实意义。

（一）从乡村到城市

1963年2月，中央工作会议决定以抓阶级斗争为中心，在全国城乡开展一次普遍的社会主义教育运动。绍兴诸暨作为中共浙江省委选定的“社教”试点县，在当年6月接收了浙江省委社教工作团的进驻。试点开始时，部分基层干部和群众要求以“逮捕一批，武斗一遍，矛盾上交”的方式来打开工作局面。面对可能出现的情况，省委工作队依靠和发动群众，开展了关于“武斗好还是文斗好”的大讨论，最终实现了不打人、不捕人就制服“四类分子”的良好效果。

针对干部群众在诸暨“社教”运动中创造出的不捕人经验，公安部调查组进驻诸暨枫桥，根据实地调研结果起草了《诸暨县枫桥区社会主义教育运动中开展对敌斗争的经验》，将诸暨枫桥的经验总结为：捕人少，矛盾不上交，依靠群众，以说理斗争的形式把绝大多数“四类分子”就地改造成新人，即“枫桥经验”。后续“枫桥经验”在得到毛泽东同志的亲笔批示后，国内其他地方纷纷效仿，“枫桥经验”由此推向全国。至20世纪90年代，“枫桥经验”经历“文化大革命”和“严打”两个低潮期，但仍在传承延续，其应用逐步由处理“四类分子”问题转向农村治安和调解工作。在1993年的“枫桥经验”30周年纪念大会上，“枫桥经验”被确定为社会治安综合治理的典范。1998年，省、市、县三级联合调查组的蹲点调研，总结出“党政动手、依靠群众、立足预防、化解矛盾、维护稳定、促进发展”的时代特色，应该说，此时的“枫桥经验”正逐步从乡村走向城市，发展成为社会治安综合治理的群防群治理论体系。

（二）从社区到企业

1999年《人民日报》评论“枫桥经验”的成功之处，就在于当地干部群众始终把经济发展与社会进步作为统一的奋斗目标，牢牢把握经济建设这个中心，坚持发展是硬道理的同时，切实加强社会主义精神文明和基层民主法制建设，切实维护社会政治稳定，走出了一条稳定与发展同步、致富与治安并举、经济与社会协调发展的新路子。

在市场经济体制下，企业成为参与社会治理的单位之一，“枫桥经验”要成为经济发展与社会善治的推动器，必须在原先乡村到城市的纵向拓展基础上更进一步，横向拓展至企业治理这一场域中。在这一路径的实现中，诸暨市的部分企业积极探索和亲身践行，也促成了“枫桥经验”在企业治理中的生根发芽。例如，富润集团把“枫桥经验”引入企业管理，形成工作条例；洁丽雅集团将“枫桥经验”运用于企业治理，切实履行社会责任；步森集团创新发展“枫桥经验”，开展劳动争议预防调解工作。上述实践，都是将“枫桥经验”引入企业治理，积极探索企业管理效益、经济效益和社会效益三方共赢的有益尝试。

三、企业“枫桥经验”的提出与发展

如前所述，企业“枫桥经验”源于对诸暨市部分企业实践的总结提炼，是深化行业治理的体现。诸暨市民营经济发达，劳动密集型企业数量众多，企业吸纳了大量的就业人口，也因此面临复杂的内外部环境。“枫桥经验”原是以解决乡村基层矛盾为重心，面对日益发展的社会主义市场经济，必须积极扩宽其适用范围，因业制宜，打造具有行业特色的企业“枫桥经验”。

（一）企业“枫桥经验”的理论基础

1.“以人民为中心”思想

《共产党宣言》指出：“过去的一切运动都是少数人的，或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动。”“以人民为中心”既是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，也是对“以人为本”这一思想理念的存续发展。党的二十大报告将“坚持以人民为中心的发展思想”作为全面建设社会主义现代化国家必须牢牢把握的重大原则，明确要求“维护人民根本利益，增进民生福祉，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”。企业“枫桥经验”是对“以人民为中心”思想的基本遵循和创造性发展，即在企业内部以职工为中心，在企业外部将企业自身发展与推动社会进步紧密结合。

2.多元主体协同共治理念

党的二十大报告指出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”以新时代“枫桥经验”为典范的基层社会治理实践，彰显了中国共产党领导下多元主体协同共治的核心理念。这一实践实现了治理理念革新、治理体系重构与治理模式转型，成为推进国家治理现代化进程中的重要制度创新。同时，共建共治共享的社会治理新格局的构建，已有地方立法的积极推动。《绍兴市“枫桥经验”传承发展条例》作为全国首部以“枫桥经验”为旗帜的创制性地方性法规，对如何把握好基层社会治理这一关键领域，注意到需要引导人民群众、各企事业单位、社会组织、市场主体的广泛参与。据此，《条例》第6条指出：“鼓励、支持、引导公民、法人以及其他组织依法有序参与‘枫桥经验’传承发展工作。”《条例》第10条第三款要求：“各类市场主体应当遵纪守法、诚实守信，自觉履约践诺，主动参与社会治理，履行社会责任。”《条例》的施行充分激发了以企业为代表的多元主体参与基层社会治理的活力。

（二）企业“枫桥经验”的逻辑证成

1.“五位一体”总体布局中的系统性谋划

党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标，系统涵盖了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设与生态文明建设有机融合的“五位一体”总体布局。这一战略架构集中体现了马克思主义辩证法的方法论特征，深刻揭示了整体与局部的辩证关联。“五位”作为相对独立的功能子系统，既各有其特定定位——经济建设构成基础支撑、政治建设发挥前提保障作用、文化建设塑造精神内核、社会建设提供稳定依托、生态文明建设奠定发展条件，又通过协同联动形成有机整体，五者互为支撑、共生共进，共同服务于社会主义现代化建设全局。

“枫桥经验”诞生伊始，以解决乡村的矛盾纠纷为重心。进入新时代，城市化进程日益加快，“枫桥经验”从乡村走进城市，从社会治安领域拓展到经济、政治、文化、社会、生态等领域，因此有必要将“枫桥经验”置于市场经济、行政力量和社会生活三者的有机联系之中，统筹考虑社会治理与经济治理，总结提炼适应市场经济和城镇社会需要的“枫桥经验”。

习近平总书记强调，“坚持以人民为中心的发展思想，加快推进社会治理现代化”。民生福祉的实质性增进与社会安宁的制度化保障，构成了社会治理现代化的价值内核。这种价值导向既体现在治理效能的提升中，更内化为国家治理体系现代化的内在追求。社会治理，要着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，在发展中保障和改善民生，推动建设和谐社会。

改革开放以来，诸暨市大力发展民营经济，大唐袜业产量占全国的65%、全世界的35%；山下湖珍珠产量占全国的80%、全世界的70%；店口五金管业产量占全国的70%。全市共有规（限）上企业1933家、超亿元企业206家、世界500强企业1家、各类市场主体近18万家。物质生产方式作为社会存在的根本基础，决定了社会意识形态和政治结构的派生属性。生产力发展水平构成的经济基础，通过生产关系总和呈现其物质性；而上层建筑则通过政治法律制度、社会意识形态等形态，对经济基础形成能动的反作用机制。诸暨劳动密集型企业居多，经济持续快速增长，为社会治理领域的改革和创新奠定了物质基础，体现出经济基础对上层建筑的决定性作用。在企业大规模吸纳社会劳动力的同时，内部利益矛盾与人际纠纷呈现频发态势，此时社会治理需聚焦经济发展大局，主动预防并系统性化解社会矛盾，消解潜在社会不稳定因素。作为城乡基层治理体系的重要主体，企业应创新性践行“枫桥经验”治理理念，推进内外协同治理实践，通过深化企业“枫桥经验”的应用，构建内部和谐劳动关系，筑牢企业平安建设基础，最终实现企业管理效益、经营效益与社会价值的协同提升。

2.经济人假设下的低成本解纷

企业是以营利为目的，独立地从事商品生产和经营活动的市场主体。《中华人民共和国市场主体登记管理条例》将市场主体界定为以营利为目的从事经营活动的自然人、法人及非法人组织，包括公司、非公司企业法人、个人独资企业、合伙企业、农民专业合作社（联合社）、个体工商户等。占我国企业数量多数的民营经济，是由私有资本运营的法人主体，须独立完成组织建构、资金筹措，并承担自主经营、风险自担的主体责任。这种资本属性决定了市场主体在市场经济运行中，必然以经济效益最优化为其行为决策的核心导向。“每一天所需要的食物和饮料，不是出自屠户、酿酒家和面包师的恩惠，而是出于他们自利的打算。不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话，不说自己需要，而说对他们有好处。”追求个体利益最大化的利己行为是亚当・斯密经济学视域下经济人假设的出发点。“每一既定社会的经济关系首先表现为利益”，将企业置于经济人假设下，其在面对内部治理和向外承担社会责任时也会选择以尽可能少的付出，获得最大限度的收获。“枫桥经验”正是在经济考量下的优势解法。

“枫桥经验”代表的是降本增效的资源配置，也是矛盾化解成本相对较低的理性选择。“枫桥经验”方法中的经济原理存在广泛的适用空间。企业“枫桥经验”就是运用“枫桥经验”的精神实质和基本原理，高效低成本地预防和化解企业各类内部矛盾及外部涉企矛盾。以富润集团为例，该企业通过构建多层次劳动争议调解体系强化劳动关系治理，一方面设立劳动争议调解工作委员会，下设劳动争议调解专项小组与集体协商工作小组，系统推进集体合同制度、工资集体协商制度的组织实施与监督落实；另一方面建立标准化调解流程，针对职工与用人单位发生的劳动争议，要求调解专项小组于7个工作日内完成首轮调解程序，同步强调调解时效性，力求当日矛盾当日化解；所有调解结果需形成书面结论，完成备案归档并向监事会报备；对经调解未能达成一致的争议事项，引导争议方可依法向上一级劳动保障行政部门提请仲裁。近年来，该机制运行成效显著，调解成功率持续保持在95%以上。

（三）企业“枫桥经验”的基本内涵

以内部治理和外部参与为立足点。企业作为经营主体，谋求自身的长远发展是其合理的生存逻辑。同时，企业作为社会分工的参与者，在追求利益的同时也需要承担一定的社会义务，参与社会治理。企业“枫桥经验”将内部治理和外部参与作为立足点，把握行业治理的基础和实际，为“枫桥经验”在企业中的创新发展奠定基础。

以建设和谐、平安企业为着眼点。稳定与和谐是新世纪以来初会治理的重点，“枫桥经验”也顺势被赋予了“以人民为中心”的时代特色。企业“枫桥经验”坚持“以人民为中心”，将职工权利放在首要位置，推动和谐劳资关系的建立，激发企业内部的积极性、主动性和创造性。着眼和谐与平安两个要素，要求企业向内服务职工，预防矛盾纠纷；向外将企业自身发展契合于地方发展，发挥自身建设作用。

以化解矛盾纠纷为切入点。企业建立组织架构，吸纳就业人口，组成团体持续运作，矛盾纠纷产生于企业的生产生活中，矛盾纠纷的化解也离不开企业的参与。“矛盾不上交，就地化解”是“枫桥经验”的“胎记”，企业“枫桥经验”的实践需要企业健全职工利益协调机制和社会矛盾调处机制，充分发挥企业内部调解组织的平台作用，引导工会、妇联等群团组织的共同参与，通过“自我管理、自我服务、自我教育”，将矛盾纠纷化解在企业内部，更好地实现职工权益，维护企业稳定。

（四）企业“枫桥经验”的发展桎梏

诸暨市部分民营企业践行“枫桥经验”的实践意义深远。一段时间以来，民营企业成为“枫桥经验”引入企业治理的主力军，但受限于经营理念及所有制形式，民营企业对企业“枫桥经验”的探索集中于借鉴和发展“枫桥经验”的部分理念和内涵，优化企业内部管理，侧重于企业治理而将企业向外参与社会治理摆在了次要位置，没有充分发挥企业在社会治理中的作用。不可否认的是，企业“枫桥经验”作为“枫桥经验”向行业治理场域的新延伸，仍处于探索起步阶段，实践中难免存在疏漏，须梳理审视现状，不断予以完善。依据奥斯特罗姆的多中心治理理论，在社会治理中，多元主体对社会公共事务的治理应是合作与相互监督，通过有效的互动实现取长补短。但民营企业在实践中主动联络政府、深入群众的积极性不高，多元主体之间未能建立起有效的联系和互动机制，民营企业事实上也难以扮演各个治理主体之间的协调人角色。“枫桥经验”在企业的拓展、深入面临现实难题。

在诸多市场主体中，国有企业可以成为坚持和发展企业“枫桥经验”的破局关键。国有企业是国有经济最主要的实现形式，国有企业掌握国民经济的命脉，起到保民生、促发展的作用，是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。作为一种生产经营组织形式，国有企业兼具商业性和公益性的特点，这就使得国有企业在生产经营中，强调企业效益与社会责任的并重，甚至社会责任要高于企业效益，契合了企业“枫桥经验”中企业参与社会治理的要求。国有企业由国家对其资本拥有所有权或者控制权，与政府之间天然存在联络机制。国有企业关联千家万户，适合扮演政府、群众之间联系的桥梁，推动多元主体平等协作。

四、“枫桥经验”预防化解涉电征地纠纷的实践适用

电力是经济社会发展的重要能源，电力企业在社会经济发展的过程中扮演着无可替代的角色。2022年，全社会用电量86372亿千瓦时，同比增长3.6%。作为市场主体，电力企业在内部管理上要处理好企业的科学决策、民主管理、依规经营等问题，向外发展面临服务社会、预防涉电纠纷等挑战。国网诸暨市供电公司承担的宁东—浙江±800千伏特高压直流工程绍兴换流站建设工作，建址于诸暨市次坞镇道林山村的亳岭。换流站选址处为道林山村的公共墓地，站址范围内共有坟茔215穴，换流站建设涉及迁坟一事。由于建设工程牵涉的利益相关方众多，国网诸暨市供电公司尝试以换流站建设为试点，从社会责任的角度运用“枫桥经验”对影响换流站施工和运行的社会风险防控进行实践创新，从根本上减少和避免矛盾的发生。

（一）农村土地征收纠纷成因

我国农村中归集体所有的土地不能直接进行开发和使用，必须通过征收才能服务于城市化建设，故土地征收权的频繁运用常与城镇化进程相关联。农村土地征收纠纷因征收、征用农村集体所有土地而起，纠纷既可能发生在行政机关和集体经济组织（或是集体经济组织成员）之间，也可能发生在集体经济组织和其成员之间；相关方既可能提起民事诉讼，也可能提起行政诉讼。由此可知，土地征收纠纷在形式上具有牵涉面广和表现形式多样等特点。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，对农村土地征收纠纷的成因需要借助司法判例进行深入分析，以实证研究视角对特定时空范围内的相关裁判文书进行整理归纳，从争议内容和裁判情况对农村土地征收纠纷的产生进行总结归纳。

1.公共利益司法审查标准模糊不清

《中华人民共和国土地管理法》第45条以列举加概括的方式规定了实施征收农民集体所有土地应当符合的公共利益，将军事和外交，政府组织实施的基础设施建设、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设，以及成片开发建设等情况纳入了公共利益的范畴，为司法审查“征收决定是否出于公共利益”提供了法律依据。但在司法实践中，法院的裁判路径基本将认定是否出于公共利益简化为是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、国务院自然资源主管部门规定的标准，是否纳入国民经济和社会发展年度计划，是否遵照法定程序的思路等，基本未对其进一步分析论证，故而公共利益条款存在被虚设和被扩张使用的风险，既无法排除实践中广泛存在的以公共利益为旗号的土地征收侵权行为，也无法应对实践中社会不断发展带来的多样变化。

2.征地补偿安置方案不合理

征收农村集体土地时，征地补偿标准、补偿额度、分配方式、安置方式等内容涉及土地所有权主体的核心利益，地方政府与土地所有权主体之间极易因此产生纠纷。《土地管理法》第48条规定了“被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的征收补偿安置原则，然而，在补偿核定标准层面，当前仍以农业生产经营收益作为主要参照依据，显著滞后于市场价值规律，导致农民实际获得的补偿额度较为有限。从补偿涵盖范畴看，现行补偿范围仅覆盖土地征收补偿、人员安置补助、农村村民住宅补偿、其他地上附着物及青苗补偿等显性损失，尚未纳入土地未来收益、失地农民精神权益保障等隐性损失。现有补偿金额难以完全覆盖征地行为造成的实际损失，客观上对农民合法权益造成侵害，暴露出补偿机制在制度设计上的显著缺陷。征地补偿安置与土地出让收益之间存在巨大差距，也是部分地方政府暗箱操作与权力寻租行为等违规征地行为的诱因之一。

3.土地征收程序审查缺位

《土地管理法》规定了征地批前信息公开制度、社会稳定风险评估制度以及补偿安置听证制度。2021年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第30条规定：“有批准权的人民政府应当对征收土地的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五条规定的为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查。”但在实际执行过程中，失地农民在征地补偿安置方案的话语权和知情权可能被剥夺，个别地方政府有形式化民主协商和听证程序，甚至出现越过村集体经济组织和村民单方面决定安置补偿的情况。征收土地公告有时也未能将相关征地信息以及补偿情况直接告知农民。欠缺外部监督与司法监督，致使有些地方政府在征地过程中并未严格遵循征地程序，而是超额行使权力。

（二）源头治理预防涉电矛盾纠纷

矛盾纠纷源头治理是社会治理的重要方面，旨在从根源上防范风险、化解矛盾，通过凝聚和发挥基层智慧，第一时间、最小成本解决问题，构筑起预防化解矛盾纠纷、遏制重大刑事案件和社会问题发生的第一道防线。企业“枫桥经验”作为具有行业特色的预防调处化解矛盾卓有成效的治理方式，统筹法律、文化及科技等治理资源，弘扬中华优秀传统文化与红色文化，尊重当地善良风俗，运用科技力量提升企业参与社会治理的智能化水平，形成了自治、法治、德治、智治相结合的系统治理。

1.注重社会生态环境保护

在特高压换流站的规划建设项目中，国网诸暨市供电公司通过系统性调研与科学论证，主动规避工程实施对群众生产生活的潜在影响。具体实施路径包含三个关键环节：其一，委托专业设计机构等单位针对建设工程开展生态环境影响评估、水土保持风险测评及社会稳定风险分析，从环境效益与社会效应双重维度对项目建设的科学性进行多维论证，同步编制详细的项目环境管理方案与水土保持技术措施；其二，推动电网规划与民生诉求的协同融合，实现从单一满足工程建设需求向统筹周边居民、企业利益诉求的转型，例如，在选址环节，优先选取自然山体洼地作为换流站建设场地，依托山体地形形成天然隔离屏障，有效降低与居民区的空间耦合度；在设备选型环节，采用低噪节能、集约用地的新型环保设备，在保障工程质量的前提下最大限度提升资源利用效率；在工程设计环节，推行同塔双回、同塔四回的集约化架设方式，减少土地资源占用，为项目争取政府支持与社会认同奠定基础；其三，优化施工周期安排，主动规避农忙时节，降低工程建设对农业生产活动的干扰。

2.主动作为排查矛盾纠纷

面对选址内坟茔数量多、牵涉村民切身利益、关系村民切身感受等问题，国网诸暨市供电公司坚持以人民为中心的工作理念，结合以“坚持矛盾不上交，小事不出村、大事不出镇，纠纷就地解决”为基本方式的“枫桥经验”，推行“政策处理镇乡包干”机制，深入村庄进行普查和走访工作，为之于未有，治之于未乱。迁坟兹事体大，拆迁安置人员以保障人民利益为工作导向，挨家挨户地走访，进门坐板凳上跟乡亲们讲政治、讲政策、讲道理，依照群众意愿和当地风俗不断修改方案，最终形成反映实际情况、尊重群众诉求的迁坟方案。拆迁安置人员遵循新方案修建了新的公共墓地，从选址朝向、风俗民情和补偿标准上都尊重村民意愿、遵从当地传统，取得了良好的社会效果。

3.提前着手把握主动

篮球运动在诸暨市城乡群众中普及度和喜爱度较高。为顺利推进迁坟工作，国网诸暨市供电公司依托喜爱篮球运动这一地方特色，通过帮助道林山村建设篮球场，组织电力人员和当地群众开展篮球友谊赛的方式，用“小球”带动双方关系的“大转盘”，着力增进与村民之间的互信往来。在工程项目用地保障层面，国网诸暨市供电公司创新性推进前期筹备工作，通过构建“政府主导—多方协同”工作机制，在获取诸暨市委、市政府政策支持的基础上，组织次坞镇党委政府、站址周边村集体开展多轮次研讨协商，创新采用“预租赁”模式，委托次坞镇政府代理向道林山村经济合作社租赁320亩站址用地，提前完成特高压绍兴换流站用地的空间预留与权益保障，为工程平稳落地奠定基础。针对项目土石方开挖与回填总量约50万立方米的工程特性，依据设计方案对主变设备区等关键区域需先行开展试填试夯的工艺要求，国网诸暨市供电公司积极对接诸暨市自然资源和规划局，完成试填试夯区用地审批要件准备，申报先行施工用地许可，为后续大规模施工创造有利条件。同步深化与规划、自然资源、生态环境等职能部门及沿线镇乡（街道）的协同联动机制，建立“周信息互通、月度联席研讨”的信息共享制度，加速推进项目征地补偿、站址范围内房屋征拆、坟墓迁移安置、青苗损失赔付及临时围挡设置等前期工作，全方位提供属地保障支持，确保特高压工程项目实现全流程顺畅开工。

（三）多元参与治理涉电风险

新时代“枫桥经验”在社会治理创新中注重治理资源的系统性整合，倡导多元主体的协同参与，构建了共建共治共享的复合治理格局。在电力管理领域，对影响电网安全社会风险的传统管理依赖电力企业的内部力量，而有限的人力物力资源往往难以及时发现、甄别和处置随时可能发生的社会风险。国网诸暨市供电公司树立涉电风险多元主体协同治理的理念基础，整合社会资源，建立主动预防和全民参与的风险共防共管机制，从根本上减少风险的发生，即经过对特高压工程沿线的走访摸查，识别该段线路可能存在危害电网安全的社会风险，最终引入社会力量参与风险管理，实施差异化风险治理策略。此外，从公众视角审视风险当事人的认知与行为，将社会风险类型划分为认知偏差型、风控缺陷型和违法违规型三种风险，优化了多元主体参与下的涉电风险协同治理架构。

1.认知偏差型风险治理

认知偏差型风险是指风险行为主体因认知局限未能预判自身行为潜在风险而实施的行为，且该类主体在获知行为风险属性后能够及时终止相关行为。国网诸暨市供电公司采用精准化信息传播与协同化风险防控的治理策略，着力推动潜在风险行为主体实现风险认知提升并主动参与风险防范。具体实施路径包含三个维度：其一，系统梳理潜在风险行为主体的信息接触途径，围绕钓鱼行为、孔明灯燃放、放风筝等典型风险场景编制系列专题传播内容，依托“电工鲁师傅”等自有新媒体平台进行定向推送，激发受众的自主转发与二次传播效应；其二，结合风险隐患排查成果，在风险事件高发区域、潜在风险行为主体活动集中场所等关键区位开展实地风险宣教活动，重点强化风险对行为主体潜在危害的阐释与警示，切实提升其风险关注度与重视程度；其三，运用“95598”全国供电服务热线、“电工鲁师傅”微信公众号、线路防护人员联络专线等多元化监督渠道，鼓励社会公众参与高压线路周边危险行为的监测与反馈。

2.风控缺陷型风险治理

风控缺陷型风险是指风险行为主体因认知局限未能预见自身行为潜在风险，且该类行为无法通过常规手段直接干预，需通过系统性能力培育使其具备风险抵御水平，而因能力缺失最终引发的风险形态。此类风险的治理实践关键在于精准识别潜在风险行为主体，并针对性提升其风险防范能力。在风险教育内容设计层面，需强化风险对行为主体的损害表征，推动高压线周边施工作业的风险防范意识内化为作业人员的自觉安全认知。同时，需促进利益关联主体形成主动参与意愿，推动其与电网企业构建协同治理机制，形成风险共防格局。国网诸暨市供电公司积极联动电信施工企业、混凝土泵车公司、高速公路施救部门等利益关联主体，搭建施工作业安全协同工作机制，一方面常态化开展作业人员风险防控技能培训，另一方面在施工前实施信息前置共享，通过多维度协同保障施工作业期间的电网运行安全。

3.违法违规型风险治理

违法违规类风险是指行为主体违反法律明文禁止性规定，实施可能对电网安全构成威胁的行为，其本质是利益驱动下的行为选择。《中华人民共和国电力法》第53条明确规定，任何单位和个人不得在依法划定的电力设施保护区内种植可能危及电力设施安全的植物；对于保护区设立前已种植且妨碍电力设施安全的植物，应予以修剪或砍伐。国网诸暨市供电公司针对此类风险的核心矛盾，秉持利益平衡与系统治理理念，采取三个方面举措：其一，统筹农业主管部门、属地村委会、种植户及林业管理部门等多元主体，推动高压线路周边苗木种植结构调整，改种低矮经济作物，从源头上消除对电力设施的安全隐患；其二，联动诸暨市人民政府、属地村委会、土地所有权人、土地使用权人及蔬菜大棚生产主体等利益相关方，探索从种植模式源头降低大棚使用规模的可行性方案；其三，基于风险行为主体的利益诉求与综合价值视角开展沟通协商，争取其理解与配合；同步突破传统思维定式，探索在不损害行为主体合法权益前提下可行的替代性解决方案，从根本上降低风险发生概率或减轻风险影响程度。

实践出真知，离开了实践，理论就成了无源之水、无本之木。毛泽东同志曾经以“有的放矢”来形容马克思列宁主义理论和中国革命实际之间的联系，同样地，“枫桥经验”和基层治理的实践也要做到辩证统一。作为电力企业践行“枫桥经验”的典型代表，国网诸暨市供电公司贯彻“人民电力为人民”的企业宗旨，其处理征地迁坟与村民关系的思路和方法，值得学习借鉴。

五、企业“枫桥经验”构建涉电矛盾纠纷多元化解格局

以基层作为切入点和重点，把基层组织的好做法、好经验制度化，是推进基层治理进一步科学化、规范化的必要工作。国网诸暨市供电公司的实践，为解决农村土地征收问题提供了一个范例。

（一）构建起企业为交会点的政府、企业、群众多向联动机制

高效便捷的信息交流，通常是现代社会工程顺利推进的助推剂，善加利用，往往能有事半功倍之效。国网诸暨市供电公司结合实际情况，在政府、企业、群众之间牵线搭桥，建立起一套完善的联动机制。

在政府与企业联动上，国网诸暨市供电公司定期向地方党委和政府进行信息报送和电力重点工程通报，并向市政府提交《重点工程电力保障进度月报》，主动、及时反映特高压工程开展进度及存在的问题。市委、市政府则以季度为期限，召开重大事项推进交流汇报会，居中协调、解决公司工作中面临的问题与困难。在政企的良性互动下，国网诸暨市供电公司委托镇政府向道林山村经济合作社提前预租320亩的站址用地，并与市国土局沟通对接，对满足报批条件的试填、试夯区申请先行用地，提前开展施工。

在企业与群众联动上，国网诸暨市供电公司以前期社会宣教为切入路径，统筹资源编制并公开发行《国网诸暨市供电公司服务诸暨经济社会发展白皮书》，系统阐释特高压项目落地本地的综合价值；依托微信小程序平台组织特高压知识竞赛活动，着力营造特高压工程建设的良好社会氛围；针对特高压工程属地小学群体，创新设立“特高压电网爱心助学基金”，同步开展安全用电科普读物捐赠及主题征文赛事，通过小学生群体的基础认知建立，推动学生家庭实现特高压知识的辐射传播。上述宣教举措的实施，有效提升了社会各界对特高压工程的直观认知与理性认知。

（二）以“海瑞定理”补正公共利益判断标准

乡土社会中的法治建设经历了一个“注重立法—立法执法并重—依法治农、依法行政全面推进”的过程，基本做到了有法可依、违法必究，法治秩序在乡土社会的存在已是不争的事实。维护稳定已成为法治秩序的首要价值，对矛盾纠纷加以控制是法治秩序存在和发展的必要条件。

在换流站建设中，电力公司与当地村民之间容易发生利益冲突。为防止矛盾纠纷的升级，法治秩序需依托利益调适机制调和利益矛盾，重构利益结构。当合法利益产生冲突时，需对各方合法利益的权重进行评估或量化分析，并制定协调利益矛盾的规范体系，在多元利益主体间实现动态平衡，最大限度保障社会公共利益。在合法利益受到侵犯后，通过恰当的责任归结形式，使侵害利益的人受到惩罚，受到损害的人得到补偿，并使利益关系恢复到最初的稳定和平状态。“窃谓凡讼之可疑者，与其曲兄，宁曲其弟；与其曲叔伯，宁曲其侄；与其曲贫民，宁曲富民；与其曲愚直，宁曲刁顽。事在争产业，与其曲小民，宁曲乡宦，以救弊也。（乡宦计夺小民田产债轴，假契侵界威逼，无所不为。为富不仁，比比有之。故曰救弊。）”明代海瑞对司法裁判经验的概括，被今人总结为“海瑞定理”，即在经济资产的两可案件中，无法明晰的产权应配置给经济资产缺乏的人。电力公司和村民的权益应被同等保护，土地配置给任何一方都不错，此时，协调利益冲突的标准可以向财富较少的弱势方倾斜，即充分照顾当地村民的合理利益诉求，以公正、实效的方式配置利益。

（三）守正创新调解方式推动司法便民

习近平总书记指出，要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，更加重视基层基础工作，充分发挥共建共治共享在基层的作用，推进市域社会治理现代化，促进社会和谐稳定。

人民调解是中国共产党领导人民践行司法为民理念，在传统司法文化与党的群众路线基础上，扎根中国泥土，在司法实践探索中形成的创造性制度。国网诸暨市供电公司坚持“党建+”模式，充分发挥自身作为国有企业的党建优势，积极依靠群众、发动群众。党员带动调解有着优良的历史传统，新时代要发挥党员的先锋模范作用，以党员引领调解机制强化协同效能，具体依托工程覆盖区域为基准，同步推进党支部建设、台区经理服务网络与党员责任区延伸布局，构建“党员引领、群众协同”的调解工作体系。针对特高压工程涉及多元利益主体的特性，国网诸暨市供电公司深入践行新时代“枫桥经验”中“和谐社会并非无矛盾状态，而是强调矛盾发生后须具备及时有效的处置能力”的理念，将非诉讼纠纷解决机制置于优先地位，确立调解在纠纷化解中的核心地位，并立足工程实际创新调解工作方法。

警企联防联建合作是片区警察与退休警官在社会治理中发挥作用的体现，“红枫一警”已经成为基层社会治理中的一张名片。在特高压换流站施工建设现场，国网诸暨市供电公司与公安机关合力构建警企协同治理机制，联合设立诸暨市公安局次坞派出所灵绍直流绍兴换流站警务室。该警务室配置2名公安民警与3名警务辅助人员实施驻点值守，主要承担换流站内部治安防控指导规范、涉工程矛盾纠纷统筹处置等职责。同时，国网诸暨市供电公司组建公安供电联络工作室，重点协助开展群体性事件协同处置等工作，通过制度化协作模式构建警企长效联动机制。

“老娘舅”，是对当地有威望、讲公道的长者的称呼。考虑到中国乡村是熟人社会，传统的情理法都是建立在稳定的血缘和地缘关系上，国网诸暨市供电公司组织228名经验丰富、责任心突出的资深电力从业人员，组建“电力老娘舅”调解工作队。该团队结合成员既往岗位工作经验明确服务受众，依托常态化入户走访机制，动态开展特高压工程建设矛盾纠纷调处工作，建立起企业与群众之间的“连心桥”，成为矛盾纠纷化解的主要力量。

（四）将法治理念和人文关怀沁入征收全过程

2004年修正的《土地管理法》第2条第4款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿”，该条款对“公共利益”的模糊定义，在一定程度上便利了实务中对于公共利益的认定，但也使得其认定范围过于宽泛，容易导致行政队伍在土地征收的过程中自由裁量权过大，进而造成权力的滥用。2019年修正的《土地管理法》首次采用列举的方式对土地征收的公共利益进行界定，并注重完善土地征收程序（详见图1），通过法律规制和扩大群众参与，保障人民群众的基本权利免受非法的权力侵害。有鉴于此，国网诸暨市供电公司在征收过程中既强调法律保障又注重人文关怀，有效预防了征地工作中矛盾的产生。

具体而言，国网诸暨市供电公司运用“四前工作法”，与诸暨市有关单位协同合作，对上述土地征收流程中的“开展社会稳定风险评估”、“拟定征地补偿安置方案”、“组织听证”、“发布土地征收公告”，环节都进行了一定程度的完善。

在社会稳定风险评估上，国网诸暨市供电公司把预测工作走到预防前。在换流站开建前，国网诸暨市供电公司就和道林山村“两委”（村党支部委员会、村民委员会）合作，委派工作人员和村干部一起走村入户开展政策释义和民意调查工作，开展宣传讲解和获取民意感知，将潜在的矛盾纠纷因素整理、协调和反馈，全面掌握和及时化解不安因素，在必要时超前制定工作预案。

在补偿安置方案的出台上，国网诸暨市供电公司在确认各方对特高压工程等电力工程建设政策处理赔偿标准的预期后，积极促成诸暨市出台《诸暨市人民政府办公室关于诸暨市电力工程建设政策处理的意见》和《诸暨市人民政府办公室关于加强电网建设保障和电力设施保护工作的意见》，明确电力工程建设政策处理补偿标准，这既是在总结实践经验基础上促使制度建设，为“特高压”工程的迁坟补偿带来政策上的支持和法律上的保障，也是以政策的出台推动经验总结，将实践中好的做法上升到制度层面。

针对土地征收的组织听证环节，国网诸暨市供电公司把组织建设走到工作前，建立起横跨政、企、群的专门委员会，对土地征收的目的进行全面审查。在人员组成上，一方面要求满足非涉事地域、无利害关系等基本原则；另一方面注重纳入基层群众，这既体现了“枫桥经验”的优势，也能让调查发挥实质作用而非流于形式。

在征地公告方面，国网诸暨市供电公司依托“互联网+”，通过微博、官方微信公众号等形式向社会公告征收信息，内容全面翔实，除了征地用途、被征收土地的使用权人、位置、面积、补偿标准、安置途径等基本信息外，还增加了公众提出意见的方式和权益被侵害时可采取的救济途径等信息，尽可能保障群众知情权，市政府办公室、市纪委监委定期对此开展督查、跟踪和通报。

（五）注重发挥基层党组织和村委会的组织协调作用

中国共产党既是政治的领导核心，也是经济的领导核心，更是民间社会的领导核心。作为民间社会的指导中心，党以政治动员的方式，通过紧密的党组织深入基层，广泛地发动群众，团结社会各界力量，以解决社会矛盾。作为基层治理中的重要主体，村“两委”是最能了解群众利益诉求的基层组织，他们连接起政府、企业与群众，起到上传下达的桥梁作用。村“两委”的不可替代性在于其组成人员接近群众，有着与被征收人相似的生活状态和内心想法，能够在一定程度上还原其心境和情绪，同时又熟悉政府的相关政策和企业的合理期待，能积极配合开展工作。

国网诸暨市供电公司充分发挥村“两委”的战斗堡垒作用，在相应补偿标准公布前，委托道林山村“两委”书记、主任带头入户开展实地调查，了解村民对补偿标准的心理预期。村“两委”在了解到村民的补偿诉求与现行的补偿标准存在差异后，及时反馈给相关行政机关和国网诸暨市供电公司，并主动安抚村民情绪，做好解释工作，以免因村民的不满情绪影响后续工作的正常进行。在征收工作过程中，村“两委”则协助村民监督征收执行工作，积极保护村民合法的私有财产不受侵犯，维护了村民合法权益。

（六）“缘俗而治”尊重当地善良风俗

善良风俗一直以来都是我国乡村地区重要的价值导向。虽然从科学的角度予以审视，善良风俗和法律法规、制度规范之间可能并不完全吻合，但考虑到其在规范、指导村民行为举止方面的坚韧作用，忽视善良风俗而机械搬运法律的行为容易埋下矛盾纠纷的隐患。因此，我们有必要因地制宜，在遵守法律的前提下，尊重当地的善良风俗，寻找法律与事实的平衡点，有效整合二者资源，推动工作开展。

民间的乡族社会里，祖墓风水对宗族的发展延续、子孙繁衍具有非常特殊的意义。在民间社会的观念中，坟墓的安定与好坏问题从现实意义上讲意味着子孙对已死祖先的“孝”；从发展的角度上讲，坟墓是影响子孙命脉的重要象征性资本。此外，传统文化强调慎终追远，民间亦沉迷风水、重视祖坟、祖墓的保护，因而人们对坟地视之甚重。国网诸暨市供电公司在处理迁坟问题时，发现当地村民按风水学说选择在夜间迁坟，如此则产生了当地善良风俗与公司章程规定的冲突。国网诸暨市供电公司在法治框架下充分尊重本地善良风俗，顺应当地民情民意，安排拆迁安置工作人员在深夜陪村民一道，按照当地风俗与丧葬礼仪将村民的先祖安置在预先建好的公墓。迁坟工作的顺利开展，既保障了村民的合法权益，也保证了工程项目的顺利开展，从根本上维护了社会和谐稳定。企业“枫桥经验”是国网诸暨市供电公司结合原先“枫桥经验”内在优势与电力行业现状的创新之举，是一套打破企业内部治理和基层社会治理之间壁垒的工作体制，走出了一条“政企联动、多方参与、共建共享、合作共赢”的新路子。

综上可知，国网诸暨市供电公司在坟地拆迁中依靠党的群众路线，借助新时代“枫桥经验”巧妙化解坟地拆迁难题的成功实践经验表明，坚持和发展新时代“枫桥经验”，在法治框架下运用民主协商的方式，“把屁股端端地坐在老百姓这一方面”，依靠人民服务人民，就能实现防重于治，真正贯彻落实习近平总书记关于“将非讼挺在（诉讼）前面”的重要指示精神，就地依法彻底化解城镇化、工业化进程中的土地征收和拆迁安置引发的矛盾纠纷。在为全国其他地方的同类事、同类案提供可借鉴、可复制经验的基础上，加强理论研究，深入实践总结提炼，为有关部门的决策、立法提供参考。

结语

涉电征地纠纷的治理困境折射出传统行政主导模式的局限性，因此在“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革和提升基层社会治理水平的实践中，我们应该坚持学习和发展新时代“枫桥经验”，强调多元主体参与和多元矛盾纠纷化解方式，通过构建“党建引领—政府协同—群众参与”的多中心治理格局，以企业治理为抓手进一步推进行业治理。实践证明，企业能够将“矛盾不上交”的“枫桥经验”精髓转化为行业治理动能，实现源头减量，弥合法律刚性与人情伦理的张力。这为新时代“枫桥经验”的理论扩容提供了范本，突破了社会治理的单一场景，将行业专业优势转化为社会治理效能，印证了“坚持党的领导、依靠群众路线、强化源头防控”在化解公共利益冲突中的普适性逻辑。