“去中心化”与“再中心化”：制度复杂性视角下的人民调解实践

———以Ｓ市为例

经济社会体制比较2025年第1期

作者简介：戴康，复旦大学国际关系与公共事务学院博士后。陈鼎祥（通讯作者），北京范大学政府治理研究中心助理教授、上海市创新政策评估研究中心研究员。

摘要：制度变迁是分析政治演化的重要视角，对制度变迁的研究长期因循非静即动的单一论证模型，从而忽视了制度复杂性。文章以人民调解制度为例，分析制度复杂性何以形成、有何逻辑。案例研究显示，旨在推进制度创新的“去中心化”过程和意在促进制度重塑的“再中心化”过程，共同导致了人民调解制度的复杂性。通过深入剖析制度复杂性，文章识别出了三重逻辑机制：一是制度调适机制，指组织对制度程式进行的自发调整；二是制度叠合机制，指组织为了提升制度效能而融汇新规则与旧规则；三是制度冲突机制，指组织在促进制度变迁时采取的悖论行动。从本质上来说，以上三重逻辑共同导致人民调解制度处于变与不变的钟摆状态。

关键词：“去中心化”；“再中心化”；人民调解制度；制度复杂性

一、问题的提出

制度变迁研究是分析政治演化的关键视角。有学者指出，对政治演化的溯本求源有利于我们理解人类社会是怎样抵达当下政治生态的，从而破译其中的规律，汲取有益的政治发展知识与社会进化智慧。为了实现以上学术目标，过去几十年中，比较政治学家以制度变迁为线索，聚焦政体转型的复合动力、追踪国家的兴衰沉浮、论证集体行动的潮起潮落、探究资本主义国家政治经济发展的多样性。总体上，研讨制度变迁的学术努力为阐述政治演化作了重要铺垫。

在漫长的学术创作中，理论家们整理出了两种思路用以阐发制度变迁的机理。一种思路认为制度是规范性约束，在很大程度上正是这个规范性约束创造出了一个防控突发风险、减少不确定性的均衡；另一种思路认为制度往往呈现非正式运作的特征，那些林林总总的社会过程和行动主体深刻塑造了制度演化的轨迹。整体而言，上述两种论证思路或从静态、或从动态的单一论证模型出发，管窥制度变迁的轮廓。不过，既有研究忽视了制度复杂性，未能挖掘制度变迁的“隐藏面”。鉴于此，本文以一个具体制度形式为案例，从微观上映现制度复杂性何以生成、有何逻辑。

在中国基层社会，人民调解制度是运用广泛、历时悠久和形式多样的一种制度形式。一方面，作为政法体制的一环，人民调解制度直接关乎国家治理体系和治理能力现代化的推进；另一方面，人民调解制度是基层自治的有效补充，基层社会的安定有序与人民调解制度的顺利运行息息相关。要言之，无论对于国家治理还是对于社会治理而言，人民调解制度都举足轻重。如今，人民调解制度已被视为新阶段、新形势下正确处理人民内部矛盾的重要安排。

在观察人民调解实践时，很难不对一个现象感到困惑：人民调解制度时而倡导自治与自主属性，吁求社会行动者共同参与制度创新；时而倡导司法行政机关的领导，强调国家行动者的制度重塑功能。那么，应该怎样理解这种似乎存在悖论的制度变迁路径？造成人民调解制度复杂多变的动因和逻辑是什么？在对此进行译解时，本文秉持制度复杂性理论，通过重拾组织分析的新制度主义研究，搭建一个理论框架。立足于此，本文通过案例分析对理论框架进行具体阐释，以期为全景描绘人民调解实践、丰富制度变迁理论提供一个有益的注解。

二、文献回顾与分析框架

（一）文献回顾

关于人民调解制度的研究主要分为规范性约束和非正式运作两个分析视角。

1.静态分析：规范性约束

从静态角度出发，制度被定义为均衡、规范和规则的集合体。正是由于制度的规范性约束至关重要、难以规避，新制度主义者专门创制了一个名为“规范制度主义”的流派。组织社会学研究者同样指出，“规范性要素”是制度的三大基础要素之一，对组织目标有界定或限制作用。

在人民调解制度中，有两种规范性约束共同塑造着人民调解实践的走向。第一种是文化规范。由于深受“礼治秩序”的影响，在乡土中国的法律文化中，教唆民众进行上控不仅是不道德的，而且会受到中央和地方政府的司法惩治。于是，基层社会各类纷争的最佳治理策略不是诉讼，而是调解，尤其是士绅调解，在民间社会甚至流传着士绅“解决的争端大大多于知县处理的”一说。第二种是科层规范。一般认为，科层结构强调运用非人格化的固定规范和权威关系来实现功能价值。改革开放以后，人民调解的实践工作由司法行政机关领导和管理，司法行政体制的拓展或者收缩因而日益成为塑造人民调解制度的关键规范。尤其是在治理资源匮乏和治理任务繁重时，层层下叠的司法行政网络会通过加强和创新人民调解实践形式，来应对社会安全治理中的棘手难题。

2.动态分析：非正式运作

制度主义者们不仅从静态角度来讨论规则、规范，而且从动态角度捕捉制度运作的真实场景。在实证研究中，学者注意到了组织间、人际间的预期与行为所形成的非正式问责对政府购买社会服务的影响，同时发现，科层体制中的日常交流、点对点会见、志愿工作小组会对跨部门合作形成非正式影响。

在人民调解制度研究中，非正式的策略性行动多种多样。当人民调解制度被纳入医疗纠纷处理时，医患纠纷人民调解委员会大多会根据集体行动强度和市场依附程度等因素来决定赔偿标准。研究表明，为了防止纠纷外溢，医调委会格外关注争议平息时间，希望通过提升效率来快速化解矛盾。在解决劳动纠纷时，人民调解制度往往通过“去司法化”的权变疏导模式来平息工人群体的不满。在社区矛盾调解中，由于多是家庭纠纷、邻里冲突或社区治理难题，人民调解员常常采用非正式的劝说和协商手段。这种非正式的博弈过程和止争策略有别于西方国家根据法治来调停的策略，中国基层社会的调解更多采用口头教化的方式，凭借情感动员弥补法治刚性的不足，以地方化知识捆绑专业性技术。

概而论之，以上研究富有洞见。不过，既有论述存在两点有待深化的空间：一是对人民调解制度的论证因循单一分析脉络，忽视了在实践中人民调解制度所蕴含的复杂性。事实上，人民调解制度不是非静即动的呆板设计。二是既有研究对人民调解制度的组织分析不够深入。近年来，由于加强和创新社会治理的需要，基层社会出现了新的人民调解组织，人民调解制度的领导组织——司法行政体系——也发生了新变化，从微观角度对其进行组织分析利于追踪人民调解制度的最新实践和演化规律。

（二）分析框架

当多数研究认为制度变迁路径遵循的是非静即动的逻辑时，富有洞见的学者指出，要去挖掘制度的“隐藏面”。所谓“隐藏面”，即制度拥有多个面向，而不是仅有一个状态。在本质上，制度的“隐藏面”映射的是制度复杂性。过去十多年里，围绕制度复杂性的核心意涵、主要观点与论证逻辑，比较政治学学者进行了初步研讨。

在核心意涵上，斯莱特指出，制度复杂性意味着“一个制度的存续会损耗另外一个制度，一个制度的均衡逻辑可能与另外一个制度相冲突”。在具体研究中，对制度复杂性的阐述重点是明晰制度变迁的复杂性过程和机制。

在主要观点上，制度复杂性理论认为，制度变迁是错综复杂、充满摩擦的。该理论源于对政体分类学说的反思。格迪斯的政体分类学说仅仅关注不同类型政体的殊异，却忽视了同类政体之间的区别。事实上，各类政体一直处于持续演化的过程中，同类政体也有天壤之别。比较政治学学者由此指出，不能仅仅关注制度变迁的僵硬性，而且应捕捉制度变迁的延展性，探究其中的多样性、摩擦力，以此呈现制度变迁中的冲突。

在论证逻辑上，制度复杂性理论吁求超越路径依赖和理性选择的固有范式，采用复合分析模式反映制度变迁的多元脉络。长期以来，制度主义流派从历史遗产或能动主义的单一角度出发来论证制度变迁，但事实上，制度变迁过程鲜少基于一个场景。因此，制度变迁研究应该纳入复合分析模型。

为了填补既有研究的学术罅隙，新制度主义者倡导“找回组织”。承袭于此，本文从微观上开展组织分析的新制度主义研究，系统检视制度复杂性何以形成、有何逻辑。本文力图描绘制度变迁的复杂路线，转变制度变迁中遵循单一论证的模式。同时，本文将基于案例分析来呈现组织运作中的制度调适、叠合、冲突。从理论上来看，组织对待制度往往呈现两种态度：变更制度（制度创新）或维系制度（制度重塑），二者会导致制度分别朝着“去中心化”和“再中心化”的方向演进。在此过程之中，制度处于钟摆状态，面临变与不变的张力、博弈，最终导致制度复杂性浮现。

三、案例概述

本文采用个案研究法，案例资料源自调研团队在S市的参与式观察、半结构访谈和政策文本资料搜集。S市位于长三角地区，从20世纪50年代起就依托居委会建立了人民调解委员会。1953年，当地建立人民调解委员会40余个。1954年，《人民调解委员会暂行组织通则》公布以后，当地人民调解委员会逐渐制度化、政治化。改革开放以后，S市人民调解组织重获新生。到了20世纪90年代，该市逐渐形成三级调解网络。

2000年后，S市开始加强依法治理工作和基层组织建设。于是，创新人民调解制度变为实现以上目标的一环。根据《S市司法行政年鉴（1999—2000年）》中的记录，S市在传统人民调解模式的基础上，当年建立了街镇纠纷调处中心、社区法律咨询站、人民调解庭，出台了“法律进社区”政策。2014年，S市推出“一号课题”，扶持专业调处类的社会组织，加强公共服务供给和公共安全治理工作。自此以后，人民调解工作迎来了新机遇，主要表现在以下两方面：

一方面，根据“一号课题”的要求，新型人民调解组织陆续兴起。在创新社会治理和加强基层建设目标引导下，营造新的人民调解组织变为提升基层治理能力的有效探索。于是，S市出台了《S市行业性专业性人民调解规则》《S市关于深化探索实行调解程序前置工作的若干意见》《S市促进多元化解矛盾纠纷条例》等多部文件，探索构建专业型和行业型人民调解组织的制度。这些制度有效扭转了人民调解工作的式微局面，促进了当地人民调解实践“百花齐放”。

另一方面，为了实现“一号课题”中提出的推进公共服务和公共安全工作目标，S市从2017年起开始推进人民调解的制度重塑，以此整合调解资源，驱动基本公共服务均等化和社会公共安全系统化。在这一过程中，人民调解委员会数量基本保持不变，但其中的人民调解员数量逐渐下降。与此同时，司法行政体制通过对科层体系内部和外部的组织再造，提升人民调解制度的效用，一定程度上化解了人民调解制度创新带来的治理困境。

四、制度复杂性产生的双重动力

（一）制度创新：人民调解制度的“去中心化”

20世纪80年代，S市引入了新的力量复兴人民调解制度，减少行政力量对人民调解的直接干预。

1.人民调解制度的社会化

制度僵化是指制度约束对改革深入和政府治理形成阻滞，使那些无法突破制度束缚的政策陷入困局。为了改变制度本身的稳定性和持续性带来的制度僵化问题，组织系统经常会推进制度创新。在人民调解制度中，人民调解委员会的核心人员——村居干部和积极分子——都与基层政权机关保持着千丝万缕的关联，由此导致部分民众对人民调解的社会信任日渐流失。改革开放以后，为了改变这一状态、提高调解成功率，一些省市开始推动人民调解制度创新。人民调解制度的社会化成为实现制度创新和打破制度僵化的着力点。

在S市，“绿主妇议事会”是颇有名气的草根自治组织。2006年，汇晶社区最先成立“绿主妇，我当家”低碳环保小组，以此推进社区绿色消费和垃圾减量。低碳环保小组主要由家庭主妇组成，旨在通过家庭主妇带动整个家庭和楼层参与社区环境治理。为了发挥女性居民在说服力和亲和力上的优势，当地正式成立“绿主妇议事会”，邀请退休妇女参与公共事务协商和社会矛盾化解工作。

“绿主妇议事会”的另一个优势是以小见大、自力更生。从最初围绕社区环境治理，到之后围绕日常纠纷化解，“绿主妇议事会”不断拓展其助力基层自治的领域。更为难得的是，上述行动被其他社区学习和效仿。不过，这些草根组织彼此之间交流甚少，更缺乏集中的、有效的领导，这使人民调解制度的社会化呈现出碎片化，一定程度上制约了制度绩效。

2.人民调解制度的专业化

S市是全国首批探索专业化解医患纠纷的城市。2011年，该市X区最早建立了医患纠纷人民调解委员会，之后，其余各区先后效仿。通过聘用退休医务工作者组成医调委，让他们从医学专业的角度解析医疗事故发生的因果过程，以此再造医患双方的信任关系。在调研中，X区司法局副局长介绍：

“医调委作为独立的第三方，具有灵活、便捷、不收费的优势。总体发现，它能解决卫生行政调解公信力不足，司法调解成本高、周期长等问题。”

过去40多年，物业公司呈现出权变性、趋利性和准政治性的趋势，这种“市场政治想象”折射出了传统物业管理模式的一些特征，即倡导刚性的而非柔性的手段处置纠纷，因而无法从根本上改善社区物业治理状况。鉴于此，2008年S市首创了物业纠纷人民调解委员会。一名多年从事物业纠纷调解的人员介绍：

“我们（物业纠纷人民调解委员会）对于不能调解的物业纠纷案件，将引导走司法途径；调解不成的案件，专职调解员与政府信访办联系；对于复杂事件，牵头建个议事会、协商会。”

医调委、物调委等专业人民调解组织成立后，在化解纠纷上发挥了显著作用，为公共秩序治理提供了有益支持。随后，司法行政部门要求基层总结相关经验，组建交通、旅游、企业、消费等各领域的纠纷调解组织。不过，各式各样的行业调解组织在一定程度上使人民调解制度专业化建设日趋“内卷”，在制度效能提升上相对有限。

3.人民调解制度的市场化

人民调解制度的市场化肇因于两个重要的背景：一是回应公众的法律需求。市场经济发展带来公众法治意识的增强，传统以社区干部和积极分子为代表的调解难以满足公众的期待，相反，掌握知识或技术的职业人士更易获得公众的信赖。二是增强基层的治理能力。在资源有限但工作繁重的情境下，急速涌现的社会矛盾无时无刻不在考验着行政末梢的治理能力，在这种情况下，政府购买人民调解服务、领导法律人士发挥作用可以分担科层压力。

根据《S市地方志》记载，20世纪80年代，该市律师事务所开始受理非诉调解，运用多种多样的治理路径和手段实现“诉源治理”。2000年后，95个街道和乡镇建立了首席人民调解员制度，很多首席人民调解员都是工作多年的律师。2010年，S市推出了“一村居一法律顾问”工程，在结对律师基础上引导律师担任全市所有村居的法律顾问，参与人民调解也是村居法律顾问的关键工作之一。

律所在律师参与人民调解和法律顾问制度形成中发挥了重要作用。21世纪以来，国有制律所和合作制律所日渐被个人制律所和合伙制律所取代，为了参与法律服务市场的竞争，个人制律所和合伙制律所主动探索新的服务领域。不过，因缺乏固定的办公场所、项目经费等问题，个人制律所和合伙制律所在进行基层人民调解时不够积极，甚至出现不派律师、律师不进村居的问题，导致人民调解制度的市场化越来越形式化。

（二）制度重塑：人民调解制度的“再中心化”

为了缓解和消除人民调解制度的碎片化、内卷化和形式化问题，S市通过加强超科层组织、科层组织、半科层组织对人民调解工作的领导，实现人民调解制度的“再中心化”。

1.超科层组织：组织覆盖与工作覆盖

党建引领之所以能超越行政治理，关键在于党组织能够通过“有效在场”“有效动员”“有效服务”的方式，发挥超科层组织的作用。2016年，中共中央组织部发布的《关于集中推进非公有制企业和社会组织党的组织覆盖和工作覆盖的通知》明确指出，社会组织党员数量不足三人的，要建立联合党支部；达到三人的，要成立党组织。为了落实该项政策，S市建立了由组织部统筹、社工委具体负责的“两个覆盖”机制。

对人民调解制度的组织覆盖和工作覆盖由S市司法局党委和社工委党委共同负责。两个部门选拔信息维护员、填报党建情况表，通过表格汇总党员数量和党建活动，并规定每个季度需要更新一次汇总表格，形成党建的“季报制度”。同时，建立了党建指导员和党建联络员制度，要求“两员”同人民调解组织保持密切沟通。人民调解组织全部建立独立党支部或者联合党支部，在上级党委指导下开展党建活动。

党组织通过组织覆盖和工作覆盖，成功链接了调解组织、调解主体。这样，分散的调解模块便被整合起来。如此一来，调解变为大调解。从表面上看，后者比前者更加组织化和协同化，有利于缓解和消除人民调解制度的碎片化；从本质上看，调解到大调解的变化是超科层组织增强覆盖能力和覆盖场域传统的延续，对于转型时期应对社会安全治理风险具有深远影响。

2.科层组织：废旧与立新

长期以来，S市人民调解工作主要由司法局基层处负责。基层处主要由处长、副处长及四名科员组成。在副处长被调派以后，司法局基层处工作人员仅有五名，科层组织的编制人员数量难以匹配层出不穷的社会矛盾和为数众多的调解组织。鉴于此，2017年7月，S市开始推进司法行政部门的再造。

一是撤销司法局基层处，成立新的人民参与与法治促进处。人法处组成人员以原来的基层处为主，同时吸纳了政治处、律师工作处的人员，在数量上比原来多一倍，在分工上比原来更精细。人法处在成立伊始即确定以人民调解工作为核心，致力于实现“纠纷不上移、矛盾不上交”。

二是于2018年推出《关于推进司法行政工作标准化精细化的实施办法》，要求下辖各区司法局建立人法科，统一负责人民调解和法治宣传等工作。这一举措有力地加强了对人民调解组织的领导，通过规范目标考核和严格的痕迹管理，捋顺了司法行政组织对人民调解组织的领导，解决了原有人民调解工作的内卷化难题。

3.半科层组织：横向到边与纵向到底

根据2014年S市出台的《关于推进公共法律服务体系建设的实施意见》，公共法律服务机构实际上包括区级公共法律服务中心、街镇公共法律服务站和居村公共法律服务室三个平台。三者分别由区司法局、街镇司法所和居委会村委会指导日常工作。这样，S市就塑造出了横向到边、纵向到底的公共法律服务平台，在各区、街镇、居村专门安排场所，推进公共法律服务。

在实践中，公共法律服务机构发挥着半正式的治理功能。在成立初期，公共法律服务机构一度面临无编制、无预算的窘境，随着全面依法治国的深入推进，公共法律服务机构越来越受到关注。在这种背景中，为了便于对调解组织的管理，S市要求所有人民调解组织一律入驻当地公共法律服务场所。如此一来，公共法律服务机构就把人民调解资源整合与协调起来了。

在“去中心化”的过程中，律师参与调解呈现出散点特征，进入“再中心化”阶段后，律师调解有了专门的组织机构、专门的空间场所，形成并发展出半正式的治理模式。也就是说，基于空间结构形成的公共法律服务体系把各类调解组织和调解力量集中起来，通过张贴人民调解的规范、流程，实行坐班制度，纠正了人民调解制度的形式化问题。

五、制度复杂性运作的三重机制

通过对人民调解制度的组织分析不难发现，人民调解制度本身就是错综复杂的。为了对其中的机理进行明晰，下文主要从制度调适、制度叠合和制度冲突三个机制出发，译解制度复杂性本身所蕴含的深层逻辑。

（一）制度调适

制度复杂性的关键意蕴在于，制度变迁不是刻板的、单一的，这一变迁过程始终伴随着制度调适。所谓“制度调适”，是指行动主体根据外部环境变化和内部生存要求，调整制度的安排和程式。制度调适主要是遵循实用主义路线，实事求是地作出改变。在中国政治发展过程中，制度调适的经验佐证多种多样，不一而足。具体到本研究，人民调解制度的历史变迁过程也是一个复杂的调适过程，为了应对经济社会转型带来的挑战，人民调解制度实现了“变通”，经历了从“去中心化”到“再中心化”的过程。进言之，人民调解制度实践中的调适主要包括制度生存环境的转型、制度建构模式的进阶和制度执行主体的漂移三个方面。

一是制度生存环境的转型。20世纪中期以来，人民调解的制度环境经历了三个阶段。在新中国成立初期的国家建构阶段中，党和国家的中心工作是建立和巩固新生政权，相应地，人民调解实践的目标就是采用成本低且效率高的动员模式，全面落实国家建构的任务。改革开放后，国家管理逐渐向国家治理过渡，为了应对由经济发展而集聚的社会矛盾，必须坚持“一手抓发展、一手抓稳定”，为此，国家鼓励并支持建立多元纠纷的非诉化解机制。新时代背景下，我国进入全面推进国家治理体系和能力现代化阶段，人民调解制度的目标也致力于提高国家治理能力、拓展国家治理范围，人民调解实践因而开始强调党政部门统合与基础能力重塑。本研究中S市人民调解制度的“去中心化”和“再中心化”过程，也分别对应着后两个阶段。

二是制度构建模式的进阶。制度构建模式指制度的生长体系决定着制度发挥作用的程度和节奏。2000年后，人民调解制度实际存在两种迥然不同却又紧密相关的制度构建模式：调解制度和大调解制度。前者追求拓展调解组织的生长通道，在制度创新过程中提升人民调解组织处置各类社会纠纷的数量；后者追求塑造一个更加广泛的、系统的组织体系，增强人民调解的制度效力，从而及时捕捉并化解基层社会中的治理风险。S市人民调解制度从“去中心化”到“再中心化”的变迁，也隐含着从调解到大调解的变化。在此过程中，人民调解组织日渐变为整体性、联动化的体系，最终导致制度建构的模式发生了进阶。

三是制度执行主体的漂移。制度执行瞄准的是制度实施的具体途径，在常规情况下，制度执行依赖于明确而具体的行动力量。人民调解制度的变迁过程表明：在“去中心化”阶段，自主的社会力量逐渐兴起；到“再中心化”阶段，随着党政机关加强对人民调解工作的领导，国家力量又被找了回来。倘若用更长期的视野审视人民调解制度可以发现：它总是在“国家中心”和“社会中心”之间来回变迁；与之相应，人民调解制度的执行主体同样在“国家行动者”和“社会行动者”之间变换。这就导致人民调解制度时而鼓励“自发秩序”的生长，让各类社会主体参与化解纷争；时而倾向于用“建构秩序”领导“自发秩序”，让政治体系左右人民调解制度的变迁方向。

（二）制度叠合

制度叠合，是指在现有规则之上引入新的规则或使新旧规则并列存在，它不会清除、忽视或者更改旧规则的效力，但是引入新规则。制度叠合不仅关联不同制度规则，而且深刻塑造制度复杂性。人民调解制度和信访制度本是两个不同类型的制度系统，但随着人民调解制度的兴盛，运用调解的方式处理信访矛盾变得司空见惯。为对此进行细致呈现，本研究以律师调解组织参与信访积案化解为案例进行详述。

在信访数量居高不下的背景下，对信访积案进行技术治理显得关键而迫切。S市从20世纪90年代末就开始支持律师参与信访积案化解。然而，当时律师参与信访积案化解只是个体化的，而非组织性的。在调研中，长期参与信访积案化解的李律师多次指出，真正的律师参与信访治理应以律师为主体来筹建组织。在当地司法局的支持下，李律师成立了全国首个律师调解类的社会组织，即YN律师调解组织。在李律师等的推动组织下，S市律师调解员、律师调解组织迅速发展。到2023年，S市律师调解员已有近700名，律师调解类社会组织80余个。

调研发现，律师调解组织参与处理信访积案的现实成效颇为显著。长期以来，对信访积案的治理主要通过行政主导，信访部门在治理信访积案中发挥主要作用。但是，信访群众和信访部门的长期博弈容易产生“信任赤字”，从而导致集体访、重复访、越级访现象。律师调解类社会组织参与信访积案化解不仅有助于重新获取信访群众的信任，而且律师调解组织具有的团队优势在解决劳资纠纷、拆违拆迁、企业改制等难题中更有成效。

（三）制度冲突

制度冲突是导致制度复杂性的主要缘由和关键机制。在人民调解制度中，制度冲突主要表现在三个方面：

一是组织方式的冲突。人民调解制度是作为自治主体的人民调解组织参与纠纷防控与化解的安排，但以司法、行政部门为代表的科层组织长期领导并参与人民调解活动。这样，科层组织和自治组织之间便产生了抵牾，前者依循正式逻辑，后者遵循非正式逻辑，从而导致人民调解制度的运作既不同于西方国家的多元纠纷化解机制，也不同于中国古代的士绅调解、宗族调解。

二是组织目标的冲突。从根源上来说，人民调解制度的“去中心化”是为了纳入更多的社会力量，而人民调解制度的“再中心化”是为了巩固国家势能。“社会中心”和“国家中心”之间常会产生矛盾，如何调和两者矛盾直接影响基层治理和纠纷化解的效能。

三是组织工具的冲突。人民调解制度的核心是定纷止争，但如何定纷止争、采用何种治理工具，历来都是人民调解组织工作的焦点。人民调解组织化解社会矛盾一般采用两大工具：“国家法”和“民间法”。前者指正式的法律法规，后者指民间社会的地方传统。S市人民调解制度的创新与重塑鼓励各类人民调解组织将“国家法”作为制度工具，但在实践中，“国家法”并非对一切纠纷都适用，仅仅依靠“国家法”实现“精确正义”可能会适得其反，长期扎根于社会之中的“民间法”在维护社会稳定中依然发挥着举足轻重的作用。

总之，从“去中心化”到“再中心化”的变迁表明，制度复杂性的过程蕴含着制度调适、制度叠合和制度冲突三个机制。不过，仍然需要强调的是：第一，尽管在每个阶段制度变迁的动力相对较为单一，但制度复杂性依然存在并体现出相应机制。由于人力、财力等治理资源是有限的，从“去中心化”到“再中心化”，人民调解实践的社会化、专业化、市场化，以及超科层组织、科层组织、半科层组织的发展始终面临制度建设目标编排上的摩擦。在每个阶段，人民调解实践行动的先后次序、轻重缓急均存在制度冲突，正因如此，持续的调适或叠合才是人民调解实践的常态。第二，尽管单个阶段内的人民调解实践存在制度冲突，但这类冲突多是由于注意力或控制权分配而导致，是次要的、可控的冲突；相比之下，不同阶段制度变迁所呈现出的冲突关乎人民调解制度本身的性质，才是主要的、难以调和的冲突。从历史上来看，自人民调解制度产生以来，始终面临着行政取向和自治取向之间的张力，时至今日，这种张力依然存在。因此，本研究区分了两个阶段、双重动力，从制度变迁的角度对此进行全景阐释。

六、结论与讨论

本研究的目的是描述制度复杂性何以生成、有何逻辑。为了明晰这一问题，本研究以人民调解制度为个案进行深度分析。研究发现，制度复杂性是由于“去中心化”和“再中心化”双重动力导致的。其中，“去中心化”旨在扭转人民调解制度的衰落而进行的社会化、专业化和市场化建设；“再中心化”旨在解决人民调解制度的碎片化、内卷化和形式化问题。人民调解制度复杂性体现出制度调适、制度叠合、制度冲突三重逻辑。以上研究表明，人民调解制度长期处于变与不变的钟摆状态，在“去中心化”和“再中心化”之间摇摆。

对制度复杂性的研究表明，制度既会规范或者约束组织，又深受组织的影响和限制。这在一定意义上表明，结构二重性理论可以并且应当被用于制度分析中。结构二重性理论认为，结构与行动之间并非二元对立、非此即彼的关系：结构不是静态的构架或骨骼，而呈现出动态的结构化趋向，主要发挥塑造作用而非决定作用；行动能够对结构产生形构影响，从而撬动结构发生形变。这种理论吁求同制度变迁中关键行动者对制度的作用、制度对关键行动者的约束同出一脉，因此，未来的研究需要把制度理论和结构二重性结合起来，以更加准确、全面地展现制度逻辑。