优秀毕业论文：论国家赔偿范围

论国家赔偿范围

潘笑娜

[内容摘要] 现行国家赔偿法采用列举方式严重限制了国家赔偿范围。本文从职能范围、事项范围、权益范围及免责范围四个方面存在的问题揭露国家赔偿范围狭窄的缺陷。同时，也相应的给予补充和完善国家赔偿范围制度的建议。

[关键词] 国家赔偿范围

[Abstract] The present national compensation law adopted enumerates the way seriously to limit the national compensation scope. This article and exempts the question exposition country compensation scope narrow flaw from the rights and interests scope behavior scope item scope which the responsibility scope four aspects exists. At the same time, also corresponding gives the supplement and the consummation country compensation scope system suggestion.

[ Key words ] nation compensate scope

《国家赔偿法》的颁布和实施，标志着中国法制建设的重大进步。我国的《国家赔偿法》自实施以来，对于监督国家权力，保护公民、法人和其他组织的合法权益起到了一定作用。但是，在实践中也暴露出严重的问题，如赔偿范围窄，赔偿标准低，程序不合理等。“近年来，赔偿案件之少，赔偿数量之低，已经让不少人对这部法律失去了信心。”[1]有人甚至更尖刻地说：“《国家赔偿法》成为口惠而实不至，可望而不可及的摆设和花瓶。这部以保障公民、法人或者其他组织取得国家赔偿权利为宗旨的法律，被人讥讽为画饼充饥的样子货，或者干脆称国家不赔法。”[2]笔者认为，国家赔偿范围过于狭窄，对受害人的救济不够，严重影响我国《国家赔偿法》的发挥领域。国家赔偿范围的确定，明确了国家承担赔偿责任的范围；明确了公民、法人和其他组织请求国家赔偿的范围；明确了人民法院受理国家赔偿案件的范围。设定国家赔偿范围，一方面要考虑到我国的基本国情，考虑到我国法制发展的状况；另一方面还要充分保护受害人的权益，使他们在受到国家权力侵害时能得到有效的，现实的补救。然而，随着社会经济及制度的发展，民主观念的增长，权利意识的增强，现行国家赔偿范围更显狭窄，已经无法切实保障受害人的权益。本文仅就国家赔偿范围的理论与实践谈一些见解。

一、国家赔偿范围的立法现状

我国国家赔偿法在行政诉讼法规定的基础上，规定了国家赔偿事项范围。其中除在第2条中对国家赔偿范围作了概括规定外，又在其他章节对行政赔偿事项范围和司法赔偿事项范围作了详细列举。《国家赔偿法》关于赔偿范围的规定行政赔偿方面共3条12款，其中2条9款是对行政机关及其工作人员在行使职权时侵犯了人身权，财产权而受害人有权取得国家赔偿的规定，有1条3款是国家不承担赔偿责任的规定；刑事赔偿方面共有3条13款，其中2条7款是对行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时侵犯了人身权、财产权而受害人有权取得国家赔偿的规定，1条6款是国家不承担赔偿的规定。[3]国家赔偿法为保障人民合法权益，从民事与行政审判特点出发，确立了有限制的民事与行政审判赔偿责任。即：对民事审判、行政审判中的错判，国家不负赔偿责任。对人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决执行错误造成损害的，国家负赔偿责任。2000年9月14 日，最高人民法院《关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》，根据国家赔偿法第17条，第31条的精神，规定了7种情形国家不承担赔偿责任。

国家赔偿法大量采用列举方式明确赔偿事项范围，便于实际操作，以减少纷争，有效的对第2条概括规定予以限制。将行政赔偿事项的范围仅限于侵犯人身权与财产权的违法行政行为上，将司法赔偿事项的范围也条条框出，适应当时国家赔偿制度初创阶段的实际情况。然而，随着时间的推移，十年有余的实践使国家赔偿立法过程中潜在问题逐步暴露，就国家赔偿范围而言，现行立法规定已难以满足目前我国社会政治、经济发展的要求，无论是在理论基础、实践经验、国情财政等因素上都要求扩大国家赔偿范围。虽然由于行政行为与刑事司法行为在国家公务活动中的地位及其造成损害的频率与程度，各国的国家赔偿一般都主要以这二者造成损害为赔偿范围。但它们远不是国家活动的全部。从现代国家赔偿法的发展趋势来看，立法赔偿、军事赔偿和司法领域中的民事司法赔偿、行政司法赔偿和执行司法赔偿在一些国家都得到了程度不同的承认。国家赔偿范围呈逐步扩大的发展趋势，我们应该充分考虑国家赔偿立法的世界潮流，并结合我国实际情况的需要扩大国家赔偿范围。

二、国家赔偿范围的主要问题

从我国国家赔偿法的立法现状看，国家赔偿范围显然过窄，当事人应当受到保护的权利得不到充分保护，无形中导致了当事人权利的丧失。从某种意义上讲，国家赔偿范围的大小标志着一个国家的人权保障水平。国家赔偿的范围，可以从三个方面予以确定：一是职能范围，二是事项范围，三是权益范围。就职能范围而言，导致国家赔偿的职能主体应当包括权力机关、行政机关、司法机关和军事机关，[4]进而导致国家赔偿的行为至少应当包括立法行为、行政行为、司法行为和军事行为。就事项范围而言，国家赔偿违法行使职权的具体行为侵权造成的损失，应该包括公有公共设施的设立、维护和管理行为欠缺的侵权赔偿。就权益范围而言，国家给予赔偿的应当包括财产权益、人身权益以及其他合法的权益，并应当给予权益损害以直接的物质损失、间接的物质损失以及精神损失的赔偿。我国国家赔偿范围存在的问题主要表现在以下四个方面。

一是职能范围。《国家赔偿法》规定了行政赔偿、刑事赔偿以及特定的民事、行政司法赔偿，却没有规定立法赔偿、军事赔偿。其一，行政赔偿方面。现行《国家赔偿法》对国家机关不履行法定职责的行为即不作为行为是否要承担国家赔偿责任的问题规定是不明确的。在国家赔偿的实践中，对于国家机关的不作为行为是否也属于赔偿责任的行为范围，认识和做法一直是不统一的。其实不作为行为与作为一样都是法律上的一种行为方式，不作为行为也同样能够侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。不作为行为是行政机关不行使职权或怠于行使职权的情形，当公民自己不能排除危险，需要依赖行政机关时，行政机关的不履行职责就可能导致损害发生。对此国家应承担相应的赔偿责任。另外，《国家赔偿法》只规定了具体行为的赔偿责任，而没有涉及抽象行政行为的赔偿责任。抽象行为也同样可以违法侵权，具体和抽象行为的区别只是在行为对象方面，实践中，抽象行政行为的违法和侵权比起具体行政行为的侵权和违法其影响更广。在行政法规、部门规章和地方性规章以外的抽象行政行为，不是法律规范，不是法律渊源，不具有法的约束力的规定性，没有必要把他们作为立法问题再交给立法机关或制定机关去审查解决。[5]而且，1999年的《行政复议法》已作了重大的修改，允许申请人在申请具体行政行为复议时，一并提出对抽象行政行为的审查申请。[6]因此，将国家赔偿的范围扩大到抽象行政行为是有可能的。其二，司法赔偿方面。刑事赔偿的范围目前只限于拘留逮捕，不包括监视居住和取保候审等。非刑事司法赔偿范围目前只限于违法采取妨害诉讼的强制措施、保全措施和执行错误三种，“错判”一律不赔，其他违法也不赔。但是从实践来看，法律上的规定明显不能保障当事人的合法权益。比如，由于审判人员故意枉法造成的“错判”；已经执行的财产无法返还等。其三，立法赔偿和军事赔偿。《国家赔偿法》对立法赔偿、军事赔偿没有规定。对立法行为，我国采取了国家主权豁免原则，国家一律不承担责任。立法行为虽然有其特殊性，但是因此将立法行为皆排除在国家赔偿范围之外，是不具有充分而正当理由的。宪政的主题是让国家权力特别是立法活动受到某种超越性规范的约束，避免法律实证主义的弊端，使社会正义以及基本人权的理念在现实的制度安排中得以具体化。[7]所以，当立法权侵犯公民合法权利时，也应承担赔偿责任。对于军事赔偿，我国只是在有关军事方面的单行法中有所涉及。军事行为虽然也有其特殊性，但是国家可以对除国防行为和战争行为以外的非主权性军事行为侵犯公民合法权利时，承担相应的赔偿责任。

二是事项范围。国家赔偿法关于职务侵权行为范围，规定违法行使职权的具体行为侵权才给予国家赔偿。目前关于事项范围讨论最多的就是公有公共措施致人损害的赔偿责任问题。《国家赔偿法》立法时考虑到当时我国铁路、邮政等公用事业正趋于企业化，不再具有行政职能，其设置或管理欠缺发生的赔偿问题，不属于违法行使职权的问题，故不纳入国家赔偿范围。对由此产生的赔偿责任的追究，应当依据民法和特别法进行。且该赔偿责任承担主体是管理公共设施的企业，而不是国家。然而事实上国家在行使国家权力之外还提供大量公共服务，这些公有公共设施的所有者和管理者是国家，设施的用途是为公众服务，反映的是政府为社会提供公共产品和公共服务的职能。随着改革的深入和政府公共服务职能的加强。公有公共设施致人损害的情形无疑会越来越多，国家赔偿法应当予以规定，将公有公共设施致人损害的侵权纳入国家赔偿责任的范围。

三是权益范围。国家赔偿的权益范围，目前只是限于人身权和财产权；就人身权而言也不是全部人身权，而是限于公民的人身自由权、生命权和健康权。对于公民人身权和财产权以外的权益，例如受教育权，平等就业权等的侵害等，不在国家赔偿的保护范围之内；即使是公民的其他人身权利，如名誉权和荣誉权等人格权，也不在赔偿范围之内。法人和其他组织的人身权利，自然也不属于国家侵权赔偿的范围。将侵犯其他合法权益的行为皆排除在国家赔偿范围之外，这与现代法治国家尊重和保障人权的价值追求是相悖的。现代社会生活的丰富多样带来的与人相关的权利种类更多，内容也更加广泛，原有的规定已经不适应人权保护的需要。人权的范围显然不仅仅是人身权和财产权，更不可能仅仅是公民的人身自由、生命和健康这么一点内容。再者，与《国家赔偿法》关系最为密切的《行政诉讼法》，在司法解释中早已经突破了人身权和财产权的范围限制，扩大到对“权利义务产生实际影响”的概括范围，[8]相比之下，国家赔偿范围还是如此狭窄的列举式范围，就显得很是不匹配和落后。

关于致害行为所造成的损害之范围。《国家赔偿法》仅仅规定了国家对实际的，直接的财产损失的赔偿。将可期待的利益损失一律排除在国家赔偿范围之外。此外，对于精神损害，《国家赔偿法》仅仅规定了消除影响，赔礼道歉等精神抚慰性的责任承担方式，而没有规定对精神损害的物质赔偿。“对精神损害承担财产责任的实质，是借助物质手段达到精神慰抚之目的。如同以物质奖励的形式达到精神鼓励和社会表彰的目的一样。规定对精神损害的法律责任，是社会对人格价值尊重和保护的表现，是人类社会走向文明和成熟的表现，是人类重视自己的精神财富的表现，诚然，精神财富，人格利益是无法用金钱来计算的，但物质利益对于精神的慰籍作用是客观的。”[9]由于精神损害的物质赔偿的缺失，在一些严重的精神损害案件中，公民权利就得不到合理而恰当的保障。而且在私法普遍肯认精神损害赔偿的情况下，若一律排除国家赔偿中的精神损失赔偿，也将会造成国家与公民、法人和其他组织在法律面前的严重不平等。

四是科学界定免除国家赔偿的范围。《国家赔偿法》对于行政和刑事赔偿范围的规定中，有一些免除国家赔偿责任的规定过于宽泛，值得研究。例如《国家赔偿法》第17条第三项的规定：“依照刑事诉讼法第十一条规定不追究刑事责任的人被羁押的”，国家不承担赔偿责任。有的司法机关为逃避自己的过错责任，虽然当事人无罪，但在释放被羁押者时往往要写上一条“有违纪、违规、违法行为但不构成犯罪”，以此给当事人留一尾巴，并表明“抓你是对的，放了你我也没有错”，这一条被人们称为“留尾巴条款”。[10]再例如，“因公民自己故意作虚伪供述”而被羁押或者被判处刑罚的，国家不承担赔偿责任。但在实践中，公民故意要与自己“过不去”，一般都与司法人员的刑讯逼供，诱供或其他违法行为有关。而有关机关拒不承认曾刑讯逼供时，受害人虽然清白但往往被援引上述规定推掉赔偿责任。还有，“因公民自伤、自残故意行为致使损害发生的，”国家不承担赔偿责任。然而在公民自伤、自残案件中，司法机关的违法行为也会是造成损害的的原因之一，而且司法人员对自伤、自残损害后果是有过错的。比如因为司法人员刑讯逼供，违法羁押、侮辱等违法行为，致使公民自伤、自残。最后对于存疑不诉案件的免除国家赔偿责任问题。刑事法律确立的是“疑罪从无”原则，无罪之人被羁押应当承担国家赔偿责任，这是一条原则。[11]无论这种无罪的原因和过程是什么，法律上最终是无罪的，而且羁押造成的损害又是存在的，没有理由免除相应的国家赔偿责任。

三、完善国家赔偿范围制度的建议

我国国家赔偿范围最大的缺陷是法律规定的过于狭窄。由于采用统一的列举方式，以致国家赔偿范围受到严格的限制。同时，由于采取严格的法条主义，司法机关在适用《国家赔偿法》的过程中，对其中的一些要件进行狭义解释，从而限制了《国家赔偿法》发挥作用的领域，不能够充分保护公民的各种合法权益。因此，我们建议修改国家赔偿法，拓宽国家赔偿范围。而扩大国家赔偿的范围应该针对存在的问题，有的放矢。

一是对于职能范围问题。行政赔偿方面，由于与私法制度不同，国家机关在公法上负有保护人民权利的法定职责，不履行保护职责，不预防、不阻止、不消除和不减轻损害结果的，就是对其职责的懈怠，对受害人权益的损害，当然应当承担相应的赔偿责任。因此，应该将国家机关的不作为造成的损害纳入国家赔偿的范围。同时，将某些抽象行政行为，如规章以下具有普遍约束力的规范性文件造成的损害；将严重不当的具体行为，如治安管理处罚条例第42条规定的违法行为造成的损害；将国家机关合法行使职权过程中造成的损害等纳入国家赔偿范围。司法赔偿方面，应与刑法、刑事诉讼法的相关规定适应，扩大刑事赔偿范围，如轻罪重判；违法搜查侵犯人身权或财产权，司法人员侮辱、体罚、虐待或纵容他人殴打、侮辱、体罚、虐待犯罪嫌疑人、被告人、服刑人员造成严重后果的；对有犯罪事实但不应逮捕而逮捕的；再审改判轻罪而实际服刑已超过改判刑期的；对无罪之人错误定罪但未予羁押的；无罪之人被判处管制、有期徒刑缓刑，剥夺政治权利或被监视居住、取保候审的，国家应承担赔偿责任。在人民法院民事诉讼、行政诉讼和执行过程中，对审判人员故意造成错判，导致当事人无法回转的损失，应纳入国家赔偿范围。立法赔偿方面，由于立法赔偿制度的建立要以我国抽象立法行为的司法审查制度的确立为前提。因我国目前这项宪政制度的缺失，现在建立立法行为赔偿制度的时机还不成熟。但是考虑现实的需要，国家赔偿法应对行政机关制定的具有普遍约束力的行政性规范文件的国家赔偿问题作出相关规定。军事赔偿方面，国家赔偿法应对预备军事行为，如军事训练和军事演习等，以及军队配合执行国家公务的国家赔偿问题作出相关规定。

二是对于事项范围方面。现行《国家赔偿法》只适用于国家机关在行使职权中侵权的情况，建议将公有公共设施设置、管理不善造成损害的侵权责任纳入国家赔偿的范围。另外，由于实践中对违法行使职权中的“违法”理解偏窄，局限于违背法律、法规、规章明确规定的情形，而没有考虑行政行为违反法律的一般原则、公认的合理性标准等滥用职权的情况，建议立法对此“违法”作更广义的解释，使国家赔偿制度的功能进一步发挥。

三是对于权益范围问题。国家赔偿的权利保护范围应与私法赔偿保持一致。《国家赔偿法》应适应人权入宪的新精神，扩大权益的损害赔偿责任范围，将公民、法人和其他组织依法享有的各种合法权益统统纳入国家赔偿责任范围。随着社会经济的发展，人民生活水平的提高。建议扩大致害行为所造成损害的范围，将可预期的利益损失纳入国家赔偿范围。我国确立精神损害赔偿制度的时机和条件已经基本成熟，有必要将精神损害赔偿适用于国家侵权。将精神损害赔偿纳入国家赔偿范围既能够弥补现有赔偿标准的不足，又符合受害人对精神损害赔偿的普遍期待。

四是对于免责范围问题。由于现行《国家赔偿法》的免责条款，太多，太宽，有的不够明确、含混不清，这些都不利于人权的充分保障，所限制的受害范围在法理上根本找不到依据。因此，国家赔偿法修改之时有必要对此作调整，或予以减少或加以限制。

《国家赔偿法》的制定，落实了宪法的规定，使国家赔偿得以制度化。我国宪法上关于国家赔偿的规定，实际上已经容纳了建立最广义的国家赔偿制度的空间，也使日后待国家客观环境成熟后，有逐步地推进范围更广义之国家赔偿制度的可能性。[12]社会经济制度是发展的，民主观念是不断增长的，权利意识是不断增强的，发展中的问题要用发展的眼光来看待和处理。《国家赔偿法》需要我们作进一步的补充和完善，使之与时俱进。

参考文献

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[1] 应松年.国家赔偿法亟待修改.[ N ].工人日报.2001-03-21.

[2] 国家赔偿法，看起来很美.[ J ] 人民公安.2006.（5）.

[3] 庄会宁、黄玉蓉.法学专家谈《国家赔偿法》四个缺陷.2002年第1期第11页.

[4] 结合《宪法》第四十一条和《国家赔偿法》第二条的规定.

[5] 应松年、杨小君.国家赔偿若干理论与实践问题.中国法学.2005年第1期第5页.

[6] 见《行政复议法》第9条规定.

[7] 文正邦、邓华平、伍操.国家赔偿制度发展的宪法支撑研究.现代法学.2005年第4期第47页.

[8] 见最高人民法院2000年3月10日实施的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第一条（六）的规定.

[9] 陈春龙著.中国司法赔偿实务操作与理论探讨.法律出版社2002年版.390页.

[10]庄会宁、黄玉蓉.法学专家谈《国家赔偿法》四个缺陷.2002-01-11

[11]应松年、杨小君.国家赔偿若干理论与实践问题.中国法学.2005年第1期第6页.

[12] 王锴.从赔偿与补偿的界限看我国《国家赔偿法》的修改方向.宪法学行政法学2005年第10期31页

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