吴某不服某市土地管理局行政处罚案

   吴某系某市ＸＸ乡ＸＸ村村民，１９８７年６月经村、乡、市三级依次批准其建房４间计１１０㎡。破土动工后，于８月２６日收到乡政府《停建通知书》，理由是擅自定点放样。吴随即停工，其时房屋基础已完成。同年１２月２６日乡政府颁发了因擅自定点放样而被扣押的《建房许可证》，１９８８年６月恢复动工，８月份第一层完工后搬入居住。１９８８年８月２９日，乡政府以擅自定点放样，严重浪费土地为由对吴作出处罚决定：１、擅自定点造成土地浪费２３０.１㎡，每㎡罚款３０元；２、批准用地１１０㎡，实建１３５.４㎡，超建２５.４㎡，拆除非法部分建筑。吴向人民法院提诉讼，法院经审理认为原处罚决定适用法律不当，准备撤销。乡政府为保全面子，表示可对吴从轻处罚。在法院的动员下，吴于１９８８年１２月２３日申请撤诉，法院当天书面裁定同意。此后，吴曾多次找乡政府要求给予适当处理，乡政府都以村于部工作未做通为由而拖延不决，事情也就不了了之。１９９０年４月２６日市土地管理局以擅自定点，用欺骗手段骗取批准为由对吴某重新作出处罚决定：（一）原乡政府处罚决定不符土地法规定，予以撤销；（二）撤销原建房用地批准书，责令重新办理；（三）拆除一间房屋和全部挑梁走廊；（四）收回土地承包经营权，由村委会另行安排。吴某不服，再次向法院起诉。

[评析]本案主要有三个问题值得探讨：

    一、关于吴某不服乡政府行政处罚决定一案法院裁定同意撤诉问题。我们认为人民法院裁定同意撤诉不当。行政诉讼中，原告申请撤诉必须经过人民法院裁定准许。人民法院裁定是否准许撤诉有一定条件限制，即撤诉不得侵犯国家、集体或者他人的合法权益，不得规避法律或意图逃避其应负的责任，不得使行政行为处于严重违法状态。本案中原告申请撤诉、而被告又未改变原适用法律不当的行政处罚决定。在这种情况下，法院裁定同意撤诉，则意味着肯定了适用法律不当的行政处罚决定的合法性，从而使被告乡政府的违法行政处罚处于违法状态。因此，本案法院裁定准许原告申请撤诉的作法错误。

    二、关于上级业务主管部门是否有权撤销下一级人民政府的决定问题。本案某市土地管理局重新作出处罚决定对乡政府的处罚决定予以撤销，实际上是上一级政府业务主管部门撤销了下一级政府的行政行为，这种作法是不妥当的。主要理由有：（一）《宪法》第一百零八条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（二）、（三）项规定，县级以上的地方各级人民政府行使领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。这些规定说明只有上一级人民政府才有权撤销下级人民政府的不适当的决定、命令，上一级人民政府工作部门对下级人民政府既没有业务指导关系，更没有领导关系，无权改变下级人民政府的行为；（二）根据《行政复议条例》第十二条对地方各级人民政府的具体行政行为不服申请的复议，由上一级人民政府管辖的规定，也说明上一级人民政府工作部门无权改变或撤销下级人民政府的具体行政行为。本案某市土地管理局虽然是有权管理土地并对土地违法行为进行行政处罚的行政机关，但是它属于人民政府的一个工作部门，根据上述规定，它无权撤销乡政府的行政处罚决定。

    三、关于行政机关是否有权变更已经裁判过的行政处罚决定问题。我们认为行政处罚决定一旦经过人民法院的裁判，非经法定程序，任何机关部门不得随意改变。如果认为人民法院裁判不合法，必须经过审判程序予以改变。这是因为行政机关的行政行为一旦经过人民法院的裁判，就不再是只体现行政机关意志的行政行为，而是人民法院行使行政审判权的结果，是人民法院司法意志的体现。行政机关在人民法院判决或裁定未被撤销以前，必须按人民法院判决或裁定去行为、否则就构成拒绝执行判决或裁定的行为。行政机关绝不能以行政权来侵犯审判权。本案乡政府的行政处罚决定经原告起诉后，又申请撤回起诉，人民法院裁定予以准许。人民法院裁定准许撤诉的法律后果等于承认了乡政府的行政处罚决定的合法性。在这种情况下行政机关要么执行乡政府的行政处罚决定，要么请示人民法院依法定程序对乡政府行政处罚重新进行裁判，而不能擅自改变乡政府行政处罚。因此某市土地管理局的行政处罚决定侵犯了人民法院的审判权，属于越权行政。