某市ＸＸ联合有限责任公司诉某区政府、

某区经贸局侵犯企业经营自主权案

  某市ＸＸ联合化工厂（以下简科ＸＸ厂）原属该市某区下属集体企业，是由某染料厂、某区建筑工程公司和某私营企业三方合作建立的。１９９６年４月，ＸＸ厂经资产评估和所有权益划分鉴证，并经某市工商行政管理局注册登记，改制设立为ＸＸ联合有限责任公司（以下简称ＸＸ公司）。同年５月，该公司以原ＸＸ厂名义印发了有关文件，对外声明组建ＸＸ公司，某区政府获悉后，即以《关于某市ＸＸ联合化工有限公司组建中违法侵权情况的紧急报告》（以下简称《报告》）为题向某市人民政府提出报告：ＸＸ公司的组建，未经上级主管部门同意，也未与企业资产所有者进行协商，侵犯了集体财产所有者的合法权益。与此同时，该区联社和经贸局作为企业主管部门联合发表了《关于对某市ＸＸ联合化工厂擅自变更为某市ＸＸ联合化工有限公司的声明》（以下简称“声明”），宣称ＸＸ厂改组为ＸＸ公司的行为，未按规定的程序申报并得到有关部门的批准，其设立公司的行为属违法变更行为，声明不予承认，并将“声明”在一定范围内散发。９月，原告ＸＸ公司以某区政府、某区经贸局、联社为被告，以“报告”、“声明”干涉了原告经营自主权为由向人民法院提起诉讼。某省人民法院受理案件后，将本案移交下级人民法院审理，在下级人民法院审理期间，原告自行撤诉。

此案法院受理后，对“报告”、“声明”的可诉性有三种不同的观点。一种观点认为，“报告”、“声明”都是针对相对人的经营自主权，符合《行政诉讼法》和最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》关于具体行政行为的定义，人民法院应予受理；另一种意见认为，“报告”和“声明”均无约束力、强制执行力，对相对人的权利和义务未造成直接的影响，不应视为可诉的具体行政行为，人民法院不应受理；第三种意见认为“报告”和“声明”是否可诉，应从具体情况出发，“报告”作为行政机关的内部行为，不具有可诉性。而“声明”则影响了相对人的权利义务，应视为可诉的具体行政行为，人民法院应予受案处理。

   [评析]本案“报告”和“声明”是否具有可诉性，主要是看“报告”和“声明”是否属于具体行政行为。

    最高人民法院《关于贯彻执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第一条对“具体行政行为”的解释为我们判断上述两个行为是否为具体行政行为提供了法律上的依据。最高人民法院把“具体行政行为”解释为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。由此可以看出，具体行政行为应具备下列三个最基本的特征：（一）必须是行政主体行使行政职权的行为；（二）行为的对象必须是特定的相对人或特定的具体事项；（三）必须是单方面作出的有关特定的相对人权利和义务的行为。就本案来说，第一，某区政府向某市政府提出“报告”和某区经贸局作出的“声明”都是行政主体行使行政职权的行为，“报告”是某区政府基于行政机关内部上下级领导向其领导机关某市政府汇报工作而作出的一种职权行为，属于内部行政行为，即行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。“声明”则是某区经贸局基于对企业生产经营活动进行监督、管理、指导的行政职权作出一种职权行为。两者都符合具体行政行为的第一个基本特征。第二，“报告”和“声明”所针对的事项都是××厂改制为××公司这一特定的具体事项，两者也符合具体行政行为的第二个基本特征。第三，“报告”和“声明”都是单方面作出的，这毫无疑义，但两者是否都是有关××公司权利和义务的行为呢？我们说“报告”是某区政府向其上级领导机关报告工作的一种方式，它的作用是向上级行政机关反映情况、汇报工作。其本身并不直接影响原告××公司的权利和义务，这一点从其报告内容中也可得到说明。而“声明”则不同，某区经贸局在公开散发的“声明”中宣称××公司改组违法，声明不予承认。这是对××公司改组合法性的一种否定性行政确认，系关××公司行使法律规定的经营自主权的合法性问题，“声明”还有另外一个暗含的意思就是××公司改组要得到行政机关的认可，你就要按我的规定去办，可见“声明”是有关××公司权利和义务的行为，直接涉及××公司经营自主权的行使，同时某区经贸局“声明”不予承认××公司改组的合法性，也会对××公司以公司名义进行生产经营活动产生不利影响。