纠纷解决机制的问题及其完善___国家行政学院法学部副主任杨小军教授

纠纷解决机制的问题及其完善

国家行政学院法学部副主任、中国法学会行政法学研究会副会长杨小军教授

我国的行政法学家在研究行政复议和行政诉讼问题上花费了很大精力。然而我们寄希望于行政复议和行政诉讼解决的问题却大多不在行政复议和行政诉讼中。我们国家和民族所面临的矛盾和纠纷远远不是现行行政复议和行政诉讼所能解决的。这种状况已经持续了相当长一段时间。今天晚上，我想就“纠纷解决机制的问题及其完善”讲三个方面的问题。

第一个问题就是当前社会纠纷存在的主要特点。从信访角度看，当前社会纠纷可分为八类：第一类为国有企业改制而引起的社会保障问题；第二类为“三农”问题引起的纠纷；第三类为涉法涉诉问题引起的纠纷；第四类为城市建设、拆迁、补偿、安置问题引起的纠纷；第五类为干部作风和违法乱纪引起的纠纷；第六类为基层改革中引起的纠纷；第七类为环境污染问题引起的纠纷；第八类为军队转业干部要求实现经济利益和政治利益而引起的纠纷。这些纠纷的特点主要有4个：

1、纠纷的存量大且呈几何数字增长。行政复议和行政诉讼案件每年最多20万起，而信访案件有几百万件乃至上千万件且在不断增多。原因有上访人到各个部门告，逐级告，长期告，连动告（一个人引起其他人一起告）和延伸告（告完一个接一个）。这就导致纠纷的存量之大已经超过了社会制度所能承担压力的限度。

2、引发纠纷的原因多种多样，远远不止法律问题。主要原因有：①因为改革（改变制度）而引起的，改变制度会出现许多（包括利益重新调配在内）问题。②用于发展而引起的，主要是城市建设问题，中国的工业化和城市化进程加快，农民必将失去土地，而低成本的发展不想给农民太多的的补偿，这就是问题的实质。③历史原因（超过了行政诉讼的期限），也被称作历史积累问题。④由于行政管理和行政执法引起的，包括政府监管不到位和侵权行为。

3、纠纷涉及的主要内容多样化。主要表现为以下几种：①老百姓的利益标准与政府标准不统一的问题。政府标准和老百姓认定的利益标准差异巨大。②关于待遇和保障问题。主要涉及单位的职工和干部，在单位体制改革、干部体制改革、军队转业人员改革中的利益侵害问题。③关于执法和司法中的权利侵害问题。

4、非法律、非诉讼式的告状问题大量存在，由于受政策因素、利益因素和体制因素的影响，法律所能解决的问题十分有限，从而导致民众对司法、对法律不信任，导致信访案件大量存在。

第二个问题是形成原因以及解决纠纷机制上存在的问题。主要表现为以下几方面：

1、低经济效益补偿标准和社会保障不足，这是主要原因。

2、立法不足，法律规制不足，使大量纠纷缺乏法律标准。尤其是单位内部纠纷（我称之为“大墙内部纠纷” ），法律涉及很少。

3、用法律手段解决纠纷的范围十分狭小，大量纠纷处于“体外循环”状态。

4、纠纷解决机制的有效性十分欠缺，即通过法律途径解决的纠纷最终的有效性极差，不能彻底解决。基于此，有人对行政诉讼制度上的功能、价值和目的存在质疑。

5、行政执法和行政司法当中的违法侵权和行政不作为导致大量纠纷的存在。

6、市民社会不成熟，社会的价值目标体系中缺乏权威，民众对社会价值目标的认定不稳定，法律缺乏威严。

第三个问题是关于完善有效解决纠纷问题的几点思路。

1、必须从形成纠纷的源头入手。①必须要树立法律的权威，用法律的规则来规范和指导发展和改革。没有规则就没有威信；没有规则就会在改革的过程中被一部分人或利益集团利用，而伤害弱势群体利益，尤其表现在国有企业改制中。②完善民主决策机制，减少对抗。实质上是有关的利益主体参与到决策中来，最终实现利益的均衡，使每一个利益主体都能接受。③必须提高经济补偿和赔偿标准，实行实质法治，即让群众共享群众取得的成果。严格执行行政问责制和责任倒查制，以遏制行政违法和行政不作为。

2、针对解决纠纷问题本身：①必须极大地扩展法律解决纠纷的范围，逐步减少非法法律途径案件的数量，扩大诉讼的受案范围。让体处循环的纠纷逐步流入体内循环。②必须从制度设计上真正解决处理纠纷问题的有效性标准。首先要树立解决纠纷机构的独立性、公开性，以实现最终的公正性；其次解决纠纷的程序设计要让民众具有可信性。③必须强调纠纷解决手段和途径的多元化，这些纠纷不仅涉及法律问题，还包括制度和政策问题。④对现存的纠纷应当采用阶段处理的办法，对于历史遗留的问题不适合采用现行的法律来解决，实质上它是一个政策乃至政治问题；对于法律规则完善后出现的纠纷，应当严格依照法律途径解决。最好将信访机构与法院和行政复议的机构联合起来，最终取消信访机构。

以上是我对“纠纷解决机制的问题及其完善”的一些观点和看法，由于时间关系，就介绍到这里。谢谢大家！

交流互动：

（1）问：能否不通过法律途径而是通过建立一个使农民的声音能反映到上层的制度来解决问题？
答：可以。如果有一个在身边解决问题的有效的制度是最好的。农民的声音反映不到上层，一部分原因是党政官员不关心老百姓，但主要原因是经济利益问题。虽然侵权问题可以通过诉讼、复议、申诉、控告和信访等渠道解决，但有效性和传达性很差，这既有制度设计上的原因，也有执法问题上的原因，我们所要做的就是解决纠纷机制的通畅性和有效性问题。

（2）问：行政手段多元化是否会导致通过行政手段解决纠纷的效率比通过司法途径解决纠纷的效率高，从而使通过信访渠道解决纠纷的现象愈演愈烈？

答：会。政府的资源是十分丰富的，法院所能解决的问题十分有限。这也可能是老百姓遇到问题更愿意找政府解决的原因。我们所要做的是一方面把存量纠纷的数量降下去；另一方面改造诉讼制度，把信访解决纠纷引入法律，因而通过信访途径解决纠纷的现象能否愈演愈烈取决于其后续制度能否跟上来。

（3）问：如果处理纠纷可以不用法律，那么法律不就被架空了吗？这不是与法治文明社会建设相矛盾也不符合社会发展吗？

答：不是。有些纠纷产生的原因不是法律问题而是政策问题和历史问题。现在的法律解决不了历史纠纷，只能用历史手段解决历史问题。因而对待不同类型的纠纷要分阶段来处理。这不是对法律的架空，我们的理想是“建立法治社会，而非已经建立了一个完善的法治社会。我们不能用理想的模式来解决非理想的现状。

（4）问：把纠纷纳入法律解决机制的同时，又强调手段多元化是否矛盾？

答：不矛盾，把纠纷纳入法律解决机制是一个目标，解决现阶段的纠纷需要手段多元化；而已经进入体内循环和扩大范围后进入体内循环的仍要通过法律途径解决。

（5）问：从高效来看，是法律解决纠纷好还是政府解决纠纷好？

答：仅从高效角度看，当然是政府解决纠纷好。因为谁的权力最集中，由谁来解决就最高效。但我们还应从国家和社会的发展角度看待这一问题，否则很可能会出现新的政治制度问题。

（6）问：扩大法律解决纠纷范围能否导致法律等机构数量相对变少？

答：不会。第一，我们扩大法律解决纠纷的范围是个逐步扩大的过程。第二，如果老百姓能认识到法院在解决纠纷中的重要作用，那么问题也会得到很大程度上缓解。

（7）问：由于立法不完善而引起的纠纷在客观上不能解决的部分应该如何解决？

答：立法不完善，就没有法律依据：没有法律依据，就不能通过法律途径解决，但还可以通过协商等方式解决，我的愿望是能够把所有的纠纷都纳入法律标准来解决。

（8）问：在中国特有的法律环境下，群众缺乏对法律权威的认识，您如何看待这一问题？

答：产生这一问题的原因有两点：一是历史积淀问题，二是现实中的管理制度设计和党政机关的态度问题，官方对法律的信仰影响着百姓对法律的信仰，这才是问题的核心。因而要想提高百姓对法律权威的认识，先要提高官方对法律权威的认识。

（法学三系供稿）

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