新就业形态劳动纠纷“非诉”调解制度研究

中国人力资源开发2024年第10期

作者简介：程龙，安徽省劳动人事争议仲裁院；李坤刚，安徽大学法学院。

摘要：新就业形态劳动纠纷的处理作为备受关注的热点难点问题，在诉源层面带来了纠纷数量、难度双提升的新难题。我国“非诉”劳动纠纷调解制度从原本聚焦于传统的劳动纠纷化解，不断向新就业形态劳动纠纷进行延伸，在法律、规范性文件层面，不断进行突破，开始应对新就业形态劳动纠纷进行“自我解题”。但在实体规则层面存在新就业形态劳动关系界定不清、新就业形态劳动权益尚未界定等问题，在程序规则层面救济程序性规定不够合理、救济程序规定的操作性不够强，亟需坚持问题导向，通过参考清单和规则的完善先行探索，并力争出台新就业形态劳动关系认定及劳动权益规制的单行法规，为新就业形态劳动基准的“定准”作好铺垫。加快地方性法规的探索，对相关程序性规定进行整合，完善新就业形态劳动纠纷“非诉”调解制度体系，提高法治保障能力，体现“非诉”的替代性价值和分流减负作用。

关键词：新就业形态劳动者；新就业形态劳动纠纷；准诉讼；调解制度；不完全劳动关系

1问题的提出

新就业形态劳动纠纷的处理持续受到高度的关注。以互联网技术为代表的新技术，在改变传统、固定就业形态的同时，出现了大量的“新就业形态劳动者”，在创造就业机会、赋能经济社会发展的同时，也在诉源层面带来了纠纷数量和难度双提升的新难题，让“诉讼”和“准诉讼”外的“非诉”调解制度破题答疑成为新的选择，让理论和实践层面加强新就业形态劳动纠纷“非诉”调解制度研究具有现实和理论意义。

就现实及实践层面而言。我国在法律及规范性文件层面已建立起了包含程序规则和实体规则的法律制度体系，如《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》(以下简称《调解仲裁法》)，以及被广泛研究的2021年人力资源社会保障部(以下简称人社部)、国家发展改革委(以下简称发改委)、最高人民法院(以下简称最高院)、中华全国总工会(以下简称全总)等八个部门共同印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》(人社部发[2021]56号)(以下简称《八部委意见56号文》)。但上述制度无论在程序规则还是实体规则上均存在不足之处，影响“非诉”阶段分流减负和吸纳纠纷的效果。完善新就业形态劳动纠纷“非诉”调解制度能够有效促进此类纠纷在“非诉”阶段的分流减负。以安徽省“准诉讼”对“诉讼”的分流为例，2022年“准诉讼”阶段处理劳动争议43496件，诉讼阶段处理劳动争议23808件，通过“准诉讼”在诉讼前有效分流19688件劳动争议，2023年“准诉讼”阶段处理劳动争议47670件，诉讼阶段处理劳动争议25980件。通过“准诉讼”在诉讼前有效分流21690件劳动争议，通过“准诉讼”对诉讼的分流可知，在“准诉讼”前做优“非诉”调解制度有利于新就业形态劳动纠纷的进一步分流处理，能有效节约“准诉讼”和“诉讼”资源。

该研究具备一定理论意义。本研究通过检索发现：第一，新就业形态领域涉及劳动纠纷调解制度的文献资料显著少于其他领域研究数量。本研究在中国知网上，选择期刊，检索条件输入“新就业形态”，来源类型选择“CSSCI”，显示截至2024年5月共有149个检索结果，研究多集中于劳动关系认定、就业分析、职业伤害等方面；以检索的前40个结果为例，涉及就业和技能的14个，涉及劳动关系认定的5个，涉及职业伤害和劳动权益保障的8个，对就业和技能、职业伤害(劳动权益保障)、劳动关系认定的研究多，关于新就业形态劳动纠纷调解法律制度的研究文献较少。第二，域外替代性制度的研究“本土化”设计难以借鉴。虽然诉讼外替代性制度研究，如ADR制度等存在一定研究文献，但研究时间距今较长，聚焦点多为传统劳动纠纷，不宜在我国现有的新就业形态劳动纠纷处置中简单移植。故本研究有助于充实新就业形态劳动纠纷“非诉”调解制度研究资料，并提供更符合新阶段特征的比较研究思路，在理论上具有一定意义。

基于上述缘由，需结合现有法律制度的考察、有关实践、日常工作调研、心得体会以及部分域外制度比较，对新就业形态劳动纠纷“非诉”调解制度实体规制和程序规制方面的问题进行研究。需要说明的是：第一，本研究提及的新就业形态劳动纠纷指可能存在劳动关系的用工纠纷，包括其他尚未明确为劳动关系或雇佣、合作等争议，以2024年1月19日《关于加强新就业形态劳动纠纷一站式调解工作的通知》(以下简称《一站式调解通知》)中“新就业形态劳动纠纷”的表述作为本研究表述，并力求细化《八部委意见56号文》，对“非诉”调解层面保障不完全劳动关系层面下的劳动权益进行分析设计。第二，基于劳动仲裁在劳动纠纷处置中的前置性、劳动仲裁的“准司法”特征，再基于《调解仲裁法》《八部委意见56号文》等法律规范的出台本意是为了在司法诉讼外以及劳动仲裁外实质化解争议，新就业形态劳动纠纷“非诉”实质应涵盖司法诉讼和劳动仲裁，故本研究将“诉讼”及劳动仲裁“准司法”“准诉讼”视为一个整体的“诉讼”进程，“非诉”的时间节点从司法诉讼前前移至劳动仲裁前。本研究希望通过探索，在《调解仲裁法》等法律以及《八部委意见56号文》等规范性文件的基础上，做好实体规则及程序规则的完善，寻找新就业形态劳动纠纷“政通人和”的路径，在“非诉”阶段尽力吸纳新就业形态劳动纠纷，以期对新就业形态劳动纠纷的诉源治理及法治保障研究有所裨益。

2“非诉”劳动纠纷调解制度的探索延伸：应对新就业形态劳动纠纷的“自我解题”

虽然上文已提及了新就业形态劳动纠纷及“非诉”劳动纠纷调解制度的问题，但在讨论问题前，还应先对新就业形态劳动纠纷进行概念上的厘清，再就“非诉”劳动纠纷调解制度在新就业形态层面的“应对”进行阐述。

2．1新就业形态劳动者和新就业形态劳动纠纷

2．1．1新就业形态劳动者

对于新就业形态劳动者的概念，在党的二十大报告统一表述为“新就业形态劳动者”之前，在表述、特征等认识上可谓仁者见仁、智者见智，以表述为例，在规范性文件和学界研究中，除新就业形态劳动者的表述外，还使用了新业态劳动者、灵活就业者、数字经济就业者、新就业形态等表述，并作出“与建立在工业化和现代工厂制度基础上的传统就业方式相区别的就业形态”等不同定义。

党的二十大报告采用“新就业形态劳动者”表述后，研究基本统一采用“新就业形态劳动者”的表述，认为新就业形态劳动者系依托于新技术平台工作的劳动者，共性的特点可归纳为：第一，对新技术的依赖性。新就业形态劳动者的出现源自以互联网技术为代表的平台经济、数字经济等新技术的带动，其依托于互联网平台等新技术，如在赶集网发布广告获得商机的独立劳动者、隔三差五作为Uber司机挣零花钱的劳动者等，只需利用移动端的APP软件进行注册即可在程序指引下投人劳动并获取款项的激励反馈。第二，就业方式的灵活性及灵活就业人员的交叉性。与原本较为单一的固定用人单位、固定劳动者的“双固定”就业形态不同，新就业形态劳动者打破了“双固定”的就业形态，劳动投入形态、合作模式、管理模式更为新颖，既包括无雇工的个体工商户，也可能包含未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员，涉及领域、类型广泛多元，与灵活就业人员在法律属性上存在“重合地带”，在《社会保险法》及社保经办层面二者亦存在高交叉可能。与传统的劳动者本身会和用人单位产生劳动纠纷相似，新就业形态劳动者的存在也会带来劳动纠纷，并呈现出新的特点。

2．1.2新就业形态劳动纠纷

新就业形态劳动者的本质是用工和劳动的投入，而劳动的投入及用工会带来争议纠纷。如本研究第一部分所述，“新就业形态劳动纠纷”的表述来源于2024年1月19日的《一站式调解通知》，该通知未对新就业形态劳动纠纷进行定义，但通过通知以及最高人民法院与人力资源和社会保障部联合发布的典型案例可知，提及新就业形态劳动纠纷的本意在于保障新就业形态劳动者的劳动权益。故本研究对新就业形态劳动纠纷界定为：新技术带动下的新就业形式中，劳动者因劳动权益保障等引发的争议。

新就业形态劳动纠纷具有如下特点：第一，客体确定性与不确定性并存。客体确定性是指此类纠纷指向的主要客体是新就业形态劳动者的劳动权益，可能还涉及到劳动权益外的人身权益或与劳动相关的约定权益。不确定性在于：劳动权益以及劳动权益外的人身权益或与劳动相关的约定权益范围究竟是什么?规范性文件中的报酬的界定范围是什么?休息权的保障范围有哪些?上述权益的界定在不完全劳动关系下的权益保障能否等同于完全劳动关系，在不等同的情况下是否是按比例认定?上述疑问在法律层面缺少明确的界定，造成了不确定性。第二，涉及用工主体多元。既涉及到信息咨询公司、外包公司等市场主体，还可能涉及到自然人，用工主体涉及面较为广泛多样。第三，涉及法律关系复杂。由于现有劳动法并不限制多重劳动关系的存在，员工在灵活工作的同时，可能与多家主体构成多重劳动关系，或多重劳务关系，或一个劳动关系+多个劳务关系的模式，这导致处理此类纠纷涉及多个实体法的交叉，如劳动法与《社会保险法》的交叉，《民法典》与劳动法的交叉，还可能涉及到实体规则与程序规则的交叉，如调解规则与“准司法”办案规则的交叉，劳动纠纷调解规则与民事诉讼规则的交叉等，上述交叉导致纠纷处理比传统的劳动纠纷法律关系更为复杂。第四，处置的未知性强。在争议受理上，传统的劳动纠纷受理门槛低，新就业形态劳动纠纷受理门槛高。在受理后的处置上，传统劳动纠纷的争议分歧相对较小且多集中于法律适用层面，新就业形态劳动纠纷的争议分歧相对较大且更多集中于事实认定层面。上述区别导致新就业形态劳动纠纷处置的未知性更强，并直接映射于现有的实体程序规则两层面。

2．2从“非诉”劳动纠纷调解制度到新就业形态劳动纠纷“非诉”调解制度

2．2．1新就业形态劳动纠纷的现状

新就业形态劳动纠纷的现状正以数量和难度双提升的问题呈现。在数量上，2015年底京东众包科技服务类平台如猪八戒网注册用户数已达到1300万人；至2023年第九次全国职工队伍状况调查时，调查结果显示新就业形态劳动者总数已接近8500万人，占全国职工总数比例超过20％。再结合2021年5月20日人社部公布的2亿人的灵活就业规模，基于新就业形态劳动者与灵活就业人员的“交叉性”，新就业形态劳动者拥有高数量等级的可能性较大。如此高数量等级的劳动者不仅仅是一个庞大的就业市场，也是一个潜在的劳动纠纷“磁场”，庞大的基数规模下，新就业形态劳动纠纷比传统的劳动纠纷在潜在数量等级上更值得关注。

在处置难度上，因为“去劳动关系化”的外观趋势，新就业形态用工显著有别于传统用工形态的用工管理模式，该模式与传统的点对点的二元制主体也有所区分，在用工形成、用工管理上体现出较大的差别，法律性质难以识别，且劳动者基于认知、引导等原因，大多通过传统的劳动纠纷救济模式进行救济，救济的诉求与传统的劳动纠纷相似，体现在职业伤害救济(工伤)、报酬、用工损害赔偿等方面，故此类纠纷相比于传统的劳动纠纷或用工纠纷，处理难度更大，更为棘手，带来了数量和难度“双高”的难题。

难题需要“解题”，在更为“刚性”的仲裁及诉讼处置模式捉襟见肘时，为了避免“诉讼”及“准诉讼”不堪重负的情况出现，选择更加柔性的替代方式解决此类难题显得更有必要。据此，如何进一步发挥劳动纠纷调解制度作用显得尤为关键，故需要厘清“非诉”劳动纠纷调解制度并逐一进行比较分析。

2．2．2“非诉”调解制度及比较优势

高数量等级和高处置难度的“双高”难题，带来了不特定的“未知”，极为考验我国现有“诉讼”和“准诉讼”劳动纠纷解决机制。就我国现有的“诉讼”和“准诉讼”劳动纠纷解决机制来看，基于劳动争议规则和民事诉讼制度的存在，主要为劳动仲裁+诉讼的“一裁两审”处置模式，且因劳动仲裁与诉讼在制度设计上的高度相似性，仲裁具备“准诉讼”、“准司法”特征，劳动纠纷处理实质属于“三审终审制”。在这种“准诉讼+诉讼”或“准司法+司法”的审理考验中，该劳动纠纷处置机制显然存在诸多局限：第一，吸纳纠纷的蓄水池容量有限；第二，即使出于“兜底性角色”的缘由，极限扩大蓄水池的容量，但在承办仲裁员、法官人数有限的情况下，案件审理周期势必延长，从而导致救济成本、诉累增加，加剧当事人的对抗。在上述局限下，纠纷一旦被积压或悬而未决，劳动者或市场主体均无法得到正向或有效的“司法”、“准司法”反馈，既不利于就业市场稳定和技术进步，也不利于和谐劳动关系的构建。

面对“诉讼”和“准诉讼”劳动纠纷解决机制的局限，解决此类问题不能拘泥于传统的纠纷解决模式。党的二十大报告提出，健全劳动法律法规，完善劳动关系协商协调机制。上述要求让“非诉”调解制度在比较中成为一种替代性的选择，并在解疑释惑中提供了另外一种可选择的新型路径。就仲裁和诉讼程序之外的“非诉”劳动纠纷调解制度而言，我国虽然起步不够早，但发展速度较快，并已经形成了与域外ADR制度(AlternativeDisputeResolution)相类似的，具有我国多元化解纠纷特色的，并有别于仲裁和诉讼的审判外纠纷解决方式或替代性纠纷解决模式。其本身的特征包括：第一，替代性。即可以成为另一种替代的解决模式。第二，可选择性。对当事人来说，系可选择的一种解决模式。第三，弱对抗性。相比于“准诉讼模式”或“诉讼模式”，协商性、协调性更强，对抗性相对较弱。随着经济社会的发展，“非诉”劳动纠纷调解制度在摸索中不断更新，并不断通过“解题”的方式扩大延伸覆盖面。

2．2．3“非诉”劳动纠纷调解制度在新业态就业方向的探索延伸

我国“非诉”劳动纠纷调解制度原本聚焦于传统的劳动纠纷化解，伴随着新就业形态劳动者的出现及新就业形态劳动纠纷的化解，在摸索中不断向新就业形态劳动纠纷进行延伸，在法律、规范性文件层面，不断进行突破，开始应对新就业形态劳动纠纷进行“自我解题”。

法律层面的突破集中在实体法层面。新修订的《工会法》通过扩大组织范围、畅通加入渠道的方式允许新就业形态劳动者加人工会，进一步扩大覆盖面，力图解决“组织层面的覆盖问题”以及“谁能够去做的问题”。在程序法层面《调解仲裁法》超过15年未修改。滞后性问题较突出。而3部地方性法规和4部地方政府规章涉及的“非诉”调解内容，在考量上仍以传统劳动纠纷形态为适用锚点，或更多考虑到一般劳动纠纷的普适性，涉及新就业形态劳动纠纷及相关“非诉”内容的不够多。

相关部门规范性文件的探索则体现在实体规则、程序规则两个层面。在实体规则层面，如本研究开头提及的《八部委意见56号文》，作为“锚点”性质规范依据，提出了加强此类人员的矛盾纠纷调处，并对此类劳动者的劳动合同签订、禁止滥用劳务派遣、禁止就业歧视、强化调解等内容进行了规制。2022年10月18日，人社部、中央政法委、最高院、工业和信息化部、司法部、财政部、全总、中华全国工商业联合会(以下简称全国工商联)、中国企业联合会联合会(以下简称中国企联)2022年10月18日印发的《关于进一步加强劳动人事争议协商调解工作的意见》(人社部发[2022]7l号)(以下简称2022年7l号文),就联动、保障等提出了倡议性规定。2023年11月8日人社部办公厅印发《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》《新就业形态劳动者权益维护服务指南》(以下简称“两指引一指南”)，开始就引导新就业形态劳动者依法维权深化探索。2024年1月19日，人社部、最高院、司法部、全总、全国工商联、中国企联印发《一站式调解通知》，配套“两指引一指南”，就畅通新就业形态劳动者劳动报酬、奖惩、休息、职业伤害等劳动纠纷救济，在劳动人事争议仲裁院调解中心或者其他调解组织增加联合调解职能等方面提出指导性意见。上述规范性文件系《八部委意见56号文》的填充和延伸，亦凸显了规范性文件调整速度快、敢于进行倡议和部分内容突破的优势。

在程序规则层面，对争议的受理、受理后的调解时限、履行等方面进行了细化的规定。如《一站式调解通知》在申请上规定，既接受现场申请，也接受网络申请，由一站式调解中心受理，调解方式可以同时在线上或线下方式进行。在时限上规定调解应当自受理之日起15日内结束，但双方当事人同意延期的可以延长，延长期限最长不超过15日。在履行上规定，建立调解协议自动履行激励机制，引导当事人自觉履行调解协议。不能立即履行，依照法律规定可以申请仲裁审查或者司法确认的，引导当事人依法提出申请。

总体来看，可以认为：“非诉”劳动纠纷调解制度的延伸，系现有劳动纠纷调解制度应对新就业形态劳动纠纷中的“自我解题”，并在“自我解题”的过程中，持续加强解题力量，丰富解题方式，提升解题质效。但就目前新就业形态劳动纠纷“非诉”调解制度而言，在“非诉”阶段分流减负、吸纳纠纷的效果不够理想。以“准诉讼”劳动仲裁阶段数据为例，2019年至2023年5年期间，全国各级劳动人事争议调解组织和仲裁机构办理案件数由211．9万件递增至385万件，涉及劳动者由238．1万人增加至408万人，5年期间案件数和涉及劳动者增长比例高达81．7％、71．4％。除了整体的数据，就局部区域数据而言，安徽省仲裁机构受理劳动争议数量在2021年至2023年近三年期间，年均增长率也达到14．76％。与此同时，“准诉讼”的压力也传导于诉讼层面，根据数据统计，近10年法院案件处理总量已增加240％。上述统计数据，在印证较大数量等级、较快增速特征的同时，反映出了“非诉”阶段吸纳纠纷的效果不够理想，距离最大化地化解此类纠纷的目标还有一定差距。

“非诉”阶段分流减负、吸纳纠纷效果不尽如人意的背后，是现有新就业形态劳动纠纷“非诉”调解制度程序规则及实体规则问题之体现，亟需通过研究来找出“病因”，并寻求破解之策。

3新就业形态劳动纠纷“非诉"调解法律制度存在的问题

如前所述，无论是2021年《八部委意见56号文》、2022年71号文、“两指引一指南”、《一站式通知》，其目的均在于在“诉讼”“准诉讼”前的“非诉”阶段，通过调解对一部分纠纷进行消化和吸纳。但就实际效果而言，并不尽如人意，不佳效果的背后是实体规则层面、程序规则的不够完善，亟需进行关注。3．1实体规则层面

实体规则存在的问题主要体现为新就业形态劳动关系界定不清、新就业形态劳动权益尚未界定两个层面。

3．1．1新就业形态劳动关系界定不清

2021年《八部委意见56号文》本身对劳动关系有所涉及，并仍重视劳动合同的形式要件作用。而后续规范性文件基本也延续该思路，但无论是2021年《八部委意见56号文》还是后续规范性文件仍然未有效解决新就业形态劳动关系的界定问题，而界定的边界作为实体规则层面必须要解决的问题，必然会影响到调解的质效。

由于调解的“事实审查”能力不够充足，有别于“诉讼”或“准诉讼”层面更为严谨的法定程序，看待新就业形态劳动关系仍需要从更为规范的“准诉讼”仲裁及诉讼层面去看待该问题。从仲裁机构或司法诉讼审案角度来看，只有存在劳动关系，才能被纳人到劳动争议的受理范围进行调处，才能基于劳动关系对《劳动法》《劳动合同法》下的不当解雇、年休假工资等涉及的请求权进行判断。如一名主播人员因与平台之间发生了争议，其认为因用工环境的恶化，其权益受到了损害，该主播人员向平台主张了被迫解除劳动关系的经济补偿，并向其所在基层人民调解组织申请调解，基层人民调解组织在调解过程中发现无法确认主播人员与平台之间的争议性质，该情况下，主播人员与平台之间的争议大概率需通过具有“准司法”性质的劳动仲裁机构受理并处理，这即是一起典型的新就业形态劳动关系界定影响调解质效的案例。

就学界和“诉讼”实践中对该问题认识而言，观点存在非统一陛，并在现阶段分化出民事关系说、劳动关系说和不完全劳动关系说三种观点。以讨论较多的直播演艺行业为例，研究中有观点认为，此类就业人员自行注册账号，在工作过程中，其工作过程已经摆脱了传统雇佣关系的束缚。该就业者实际上是服务于具有打赏权观众，并不具备完全的从属性。上述观点在实证中有相关案例支持，如2023年4月24日人社部与最高院印发劳动人事争议典型案例之案例五等。

对上述分析论述，有研究提出了异议，并认为新型用工模式与劳动关系法定模式的本质区别在于“用人单位”被拆分为了平台企业和实际雇佣方，但确定新型用工劳动关系“核心区”中三方权利义务须充分考虑到劳动者、平台企业和雇佣方各自的功能担当。该群体可能不具有那么显著的优势，在没有如此显著优势的情况下，能否成为具有合格的民事主体存疑。此外，该群体在“算法”下也不享有完全的自由权，故该种用工仍构成劳动关系。

除了上述的学界分歧，实践当中的差异更为明显，且以不同行业为甚，以外卖骑手和直播演艺行业为例，本研究各抽样20个案例进行分析，发现外卖骑手案例中认定劳动关系的超过60％，但在直播演艺行业中认定劳动关系的比例未超过50％。

学理和实践中的持续性“争辩”，导致存在争议的当事人可能在“准诉讼”或“诉讼”中得到截然不同的结果。这加剧了“诉前”调解的不确定性，导致了当事人对争议结果的不可预期性，会对最终的结果产生动摇。

3．1．2新就业形态劳动权益尚未界定

除了新就业形态劳动关系的界定，新就业形态劳动权益的界定也会影响调处的质效。2021年《八部委意见56号文》中不完全符合确立劳动关系情形(以下简称不完全劳动关系)的概念28以及前述学界研究中不完全劳动关系的观点带来了新概念视域下劳动权益划分的探索，并在《八部委意见56号文》中围绕休息制度、劳务派遣监督、不限制就业、职业伤害保障、养老医疗保险制度完善、最低工资制度等方面进行了原则性的扩张。后续人社部办公厅的“两指引一指南”，也同样遵循了部分劳动关系仍需保障部分劳动关系下的劳动权益的探索思路。

但现有规范层面下新就业形态劳动权益界定仍然是一大难题。以新就业形态劳动权益中的职业伤害保障制度为例。即使克服没有用人单位参保的问题，在缴费问题上也会面临工伤保险的缴费基数和基准费率难以符合平台企业行业工作规律的问题，如安徽省工伤保险费率中按照风险类别行业基准费率分为八类，并设定了浮动费率，其中行业基准费率最低为0．2％，上浮费率包括0．24％和O．3％两个档次，不实施下浮费率，涉及行业包括软件和信息技术服务、货币金融、科技推广等行业；行业基准费率最高为1．9％，上浮费率为2．28％、2．85％两个档次，下浮费率为0．95％、1．52％两个档次。在该工伤保险缴费费率制度下，外卖骑手、快递员等岗位虽然与软件和信息技术等平台调度及其餐饮业仓储业有关，但上述行业工作环境是在一个内部封闭的安全环境中，而上述岗位则处于外部开放的环境上，工作风险的概率与频率都与上述行业不相匹配，其缴费费率无论是对照软件和信息技术服务业按照0．2％的费率来确定，还是按照餐饮业的0．4％的费率来确定，都不能真实反映行业风险。职业伤害保障外，以最低工资制度为例，由于最低工资的核算底线涉及社会保险费、年金的扣缴，而新就业形态劳动者的社保多为个人自行缴纳，这就导致最低工资的核算标准有别于传统劳动关系下的劳动者，不宜按照传统劳动纠纷进行一刀切式认定。再以养老保险、医疗保险费的探索为例，《八部委意见56号文》中“组织未参加职工基本养老、职工基本医疗保险的灵活就业人员，按规定参加城乡居民基本养老、城乡居民基本医疗保险，做到应保尽保。”的规定仍未能对城镇职工基本养老和基本医疗保障有根本性的突破。

上述问题的存在，严重影响了新就业形态劳动权益的界定，在新就业形态劳动权益不够清晰的情况下，新就业形态劳动纠纷的调处显然难以寻觅到有效抓手。

3．2程序规则层面

除了新就业形态劳动关系的界定以及新就业形态劳动权益的界定，一套相对清晰具体的新就业形态劳动纠纷调处救济程序规则也显得尤为重要，就现有新就业形态劳动纠纷调处程序规制而言，既有传统劳动纠纷调解制度普遍性的问题，也带来了新就业形态劳动纠纷特有的问题，并体现在救济程序规定不够合理、操作性不够强两个层面，较传统劳动纠纷调解制度而言，问题更加突出，也更易导致救济利益的失衡。

3．2．1救济程序性规定不够合理

现有的“非诉”调解制度的救济在程序规则的首要问题系救济程序性规定不够合理，相比于传统劳动纠纷调解，无形间提高了新就业形态劳动者的救济门槛。

3．2．1．1救济举证规则不利于救济

在无特殊规则的情况下，新就业形态劳动者的救济发起仍要按照传统劳动纠纷中“谁主张谁举证”的举证规则进行救济。这种救济规则的不合理之处在于：第一，未能体现新就业形态劳动纠纷的特性，未能体现对该群体救济规则的倾向性保护。第二，缺乏明确的受理规则。就现今的新就业形态劳动纠纷中举证规则而言，劳动者究竟应当达到什么样的举证程度，何种情况下调解组织才会受理，均缺乏明确的受理规则。第三，劳动者举证能力更弱，会影响救济受理。由于新就业形态高度依赖于新技术平台进行用工，依赖新技术平台的新就业形态劳动者的举证能力较传统劳动者，因平台对数据、信息强有力的控制力，其举证能力反而有所削弱，易导致劳动者因举证能力的薄弱削弱救济能力导致“无法入门”。

3．2．1．2现有的调解组织规则限制救济

对劳动者而言，救济的过程中需要面对找谁帮助调解以及找谁接受调解的问题。但就该规则而言，劳动者的显性权利受到了无形的限制。

无论是传统的劳动纠纷调解，还是新就业形态劳动纠纷调解，均面临调解组织法定范围过于狭窄的问题。《调解仲裁法》中对调解组织的范围只局限为企业劳动争议调解委员会、基层人民调解组织和乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。这个范围不够合理，就用人单位范围而言，我国的用人单位包括多个市场主体，不仅仅包括企业，还包括事业单位、行政机构，甚至已拓展到大大小小的各类社会团体，仅仅将调解组织的范围局限为企业劳动争议调解委员会，不但不能体现内部调解机制下用人单位的定义，亦不能体现出用人单位内部调解的作用，已然不能适应新就业形态劳动纠纷调处的需要。在调解组织法定范围狭窄的同时，新就业形态劳动者在纠纷中还容易陷人到“找不到人”的困境。由于新就业形态本身有赖于互联网技术的支持和用工组织的变革，这种变革会带来去用人单位化以及劳动者零散分布的特点，可能会带来调解过程中“不知与谁协商”的疑问，造成投诉无门的困境。

3．2．1．3救济时限及救济保障增加救济成本

就救济时限而言，劳动者还容易陷入到救济周期不特定的困境。在传统劳动纠纷的调解救济过程中，由于现行法律未对调解受理、调解期限进行明确的规定，调解的时间不定、不可控，且调解协议的保障不足，劳动者极易陷入漫长的救济周期。相比于传统的劳动纠纷调解救济，因为规范性文件调解周期规定明文限制，在现有规制未对争议进行类型化区分的情况下，不但不能实质化解纠纷，还可能在无形中延长选择接受调解当事人的救济周期。以《一站式调解通知》受理时间为例，新就业形态劳动者在选择接受调解的情况下，若未能在该阶段化解争议解决个人诉求，可能会比传统纠纷劳动者“多花费”15．30日的救济周期。

就救济保障而言。即使劳动者在“非诉”阶段形成具备调解合意的协议，因协议在现有法律性质上未被赋予其仲裁确认书、司法确认书的性质，导致调解协议因合同化的属性，仅能产生合同化的有限拘束力，无法具备强制执行的效力，弱化了调解协议的履行保障，存在二次“诉讼”或“准诉讼”可能，一旦再次进入“准诉讼”或诉讼，必然导致救济周期的延长和救济成本的增加，弱化调解程序规则公信力。本研究通过中国裁判文书网，以“确认劳动关系”、“平台”、“从属性”作为关键词进行检索，并选取“判决书”、“民事案由”，得到652个结果，剔除2024年数据后，在611个结果中发现中级法院的检索结果为320个，上述检索也从侧面印证了救济时限及救济保障方面的问题。

3．2．2救济程序规定的操作性不强

救济程序规定的操作性不强，体现为调解的可选性、公权力介人保障和支撑来源的关注不够等方面，既有传统劳动纠纷调解的共性问题，如调解的可选性问题，公权力支撑保障问题等，也有新就业形态劳动纠纷调解制度中存在的个性问题。

以“非诉”中的调解可选性为例。就现有的《调解仲裁法》、“两指引一指南”、《一站式调解通知》等法律、规范性文件来看，无论在劳动纠纷还是新就业形态劳动纠纷中，协商和调解都是可以选择的程序，此外，仲裁或诉讼也不排斥通过司法调解或仲裁调解的方式对双方的争端进行协调处理，再考虑“一裁两审”中审限之漫长，再基于调解未果的情况下，“诉前”调解阶段的过程性信息如何留痕，“诉前”调解未果后进人到“准诉讼”“诉讼”阶段后，“诉前”调解阶段的相关信息、事实如何引用借鉴均缺少相应规则，当事人一般会直接选择申请劳动仲裁或提起诉讼直接救济，在前述的规范性文件仅具倡导性，不具有前置性的情况下，“诉讼”“准诉讼”前新就业形态劳动纠纷调解会陷人空置化、闲置化的境地。

救济程序规定的操作性不强，还体现为现有法律规制中对公权力介入保障和支撑来源的关注不够等方面。在公权力介入保障上。通过《调解仲裁法》等规定可知，现有法律规制对公权力在“非诉”阶段调解的救济介入持肯定态度，但就现有规范而言，无论是法律层面或者规范性文件层面，因为强制性、具体性规定的不足，易导致介入度不够，依据不明确，能动性不足。即便现有规范对推动新就业形态劳动者加人工会组织进行了倡导性的规定，但一旦劳动者在工会会员的范围之外，则缺少工会等保障性力量为职工发声，易导致调解过程中协商力量的失衡，倒逼职工选择放弃协商、调解的救济渠道，选择更具保障性的仲裁“准诉讼”或司法诉讼渠道，在上述渠道下进行调解。

除此之外，现有法律规制中关于保障支撑来源的规范亦缺乏一定可操作性。如“诉前”调解阶段的人员并没有法定来源，缺乏相应的稳定性。而提前让“准诉讼”中的劳动仲裁通过“能动仲裁”的方式进行审理，因二者本为不同的程序，不宜让“准诉讼”、“诉讼”阶段审理的仲裁员、法官进行“前向一体化处理”。即使按照人社部关于仲裁员志愿服务企业的文件要求”，发挥能动仲裁优势，亦存在相当的缺口。在质量上，新就业形态劳动纠纷的调处因知识、涉及行业的“交叉性”，对参与调解人员素质要求较高，一旦参与人员的质量缺位，会影响“能动司法”、“能动仲裁”参与的质量。人员支撑外，“诉前”调解阶段的资金规范，因其来源、使用、标准缺乏劳动法层面的明文规定，在不同的地区可能有赖于地方的财政保障，已影响了实践探索的步伐。以安徽芜湖市为例，虽2015年已通过建立联合调解中心方式开始探索“诉前”调解工作，但长期未解决经费问题，财力支撑力度不足，相关经费来源单一，可能存在联合调解费用仅由单一部门承担的问题。

此外，参与居中调解的机构还存在定位不清、多部门联合开展工作方面缺少具体运行规则等问题。以参与居中调解的机构定位为例，究竟是一个独立的机构，还是一个类似于“议事协调”的临时性机构?其设立究竟是根据统筹的原则由政府设立，还是按照行政区划层层设立?指导部门包括哪些?人员调度方面，调度的牵头机构为哪一方，调解员的聘用、管理、解聘程序由谁行权?调处规制大量空白、空缺的地带，影响了纠纷的化解。

4新就业形态劳动纠纷法律制度的完善“非诉"调解

就法律制度完善而言，应坚持问题导向，通过“分步走”，在实体规则层面，可结合各地经济社会发展现状，先出台调解指南、参考清单，以规范性文件作为承接载体，在探索成熟后出台新就业形态劳动关系认定及劳动权益规制的单行法规，为新就业形态劳动基准的“定准”作好铺垫。在程序规则层面，借助正在立法进程中的如《安徽省劳动人事争议调解仲裁条例》等地方性法规起草，加快地方性法律规制层面探索，并在《调解仲裁法》层面乃至其他程序性法律层面进行整合完善，完善新就业形态劳动纠纷“非诉”调解制度体系，提升法治保障能力。

4．1实体规则层面

无论是《调解仲裁法》还是《八部委意见56号文》，其本意在于围绕新就业形态劳动纠纷、新就业形态劳动权益等方面予以突破性的界定，并通过法律制度的完善，让调处更具备可行性。故实体规则的层面的完善应在原有制度的基础上，通过清单化指南化摸索的方式进行过渡性探索。

4．1．1设置新就业形态劳动纠纷“非诉”调解受理参考清单

设置新就业形态劳动纠纷“非诉”调解受理参考清单是基于劳动关系特别是劳动关系背后的新就业形态劳动纠纷界定难，且短期难以定性的情况下，为推动“非诉”调解制度的落实，提出的过渡性的对策。就劳动关系判断的适用依据而言，抛开劳动合同等形式要件外，在实质要件上，目前仍以原劳动与社会保障部2005年发布的05年12号文为主。就该文件，抛开其较低的效力位阶不论，在近20年的时间内没有经过修改或补充，其设置的规范已远不能适应现实需要，并为新就业形态劳动纠纷提供判断依据。

如前所述，关于劳动关系以及类似补充责任承担争论由来已久，短期内就劳动关系或相关责任的承担，形成必要的法律规范或规范性文件可能性不高。同时，该群体涉及的行业跨度较广，行业间的差别较大；不同领域中，这种劳动关系认定或是其他责任认定的倾向性也不明确。如外卖骑手，司法实践中被更多倾向于被认定为劳动关系，最高院对此也持相对肯定的态度，但对主播等行业，这种倾向性不够明显。

基于这种争论“长期惯性”，再基于新就业形态劳动纠纷处理需求之急迫，设置参考清单更有利于在过渡性探索中，既正面回应“诉前”劳动纠纷，又灵活摆脱劳动关系硬性认定的困境。

关于参考清单，可划分为劳动关系类和不完全劳动关系下的权益保障两类。劳动关系类的参考清单结合《中华人民共和国劳动法》(以下简称《劳动法》)、《中华人民共和国劳动合同法》(以下简称《劳动合同法》)、《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》)等系列实体法律法规以及05年12号文予以认定并作为受理参考要件。不完全劳动关系下的权益保障类不以传统的劳动关系建立为前提，对劳动权益受理进行拓宽延伸，体现顶层设计及《八部委意见56号文》的精神实质。以不完全劳动关系下的权益保障为例，如外卖骑手主张报酬的，可参照美国加州AssememblyBillNo．5法所采用的ABC法则的认定方式，即劳动者有初步证据可以证明系通过劳动以换取报酬，则纳入受理范围。

基于新就业形态横跨的领域较为广泛，可结合目前较为常见的领域类型先进行类型化设计，供受理参考，对符合相关参考要素的，应纳入“非诉”调解阶段进行处理，不排斥当事人的调解申请，对劳动者申请调解并提交材料证明自己作为申请人主体适格，存在用工行为，获取过报酬的，实行现场登记制、补齐材料一次性告知制，降低受理门槛，体现便于该群体救济的内核。

4．1．2设置新就业形态劳动关系权益调处负面清单

如果说设置新就业形态劳动纠纷“非诉”调解受理参考清单，是解决调解的人口受理合理扩大化的第一突破口，那么设置新就业形态劳动关系权益调处负面清单的目的则在于，在调解受理后根据用人单位的管理事实，进行必要的法律风险提示，通过清单化指南化设计稳定当事人预期，提高调解质效。

对调处的负面清单，同样按照劳动关系类、不完全劳动关系的权益保障两类进行设置。其中劳动关系类的负面清单，因《劳动法》《劳动合同法》《社会保险法》等系列实体法律法规，就劳动关系下的劳动报酬、社保、劳动条件、劳动合同解除后补偿请求权等进行系统规制，该负面清单的设置难度相对较低。

不完全劳动关系权益保障类的负面清单则需要结合职业伤害权、报酬请求权、休息保障权、平等就业权等进行必要的保障，以职业伤害纠纷为例，在调解中如有初步举证责任证明互联网平台对人驻营业商或二级代理机构管理不到位，怠于行使管理责任的，如对报酬分配等算法知情权、解释权保障不够，或信息披露不到位的，或直接间接剥夺众包等协议的查阅复制权的，由互联网平台基于举证不利后果，承担用工主体责任。对平台在工作时间安排上存在过错或明显不合理的，可以参照英国“工人受伤可以根据普通法主张雇主承担过失责任”的做法，要求互联网平台对受伤承担补充赔偿责任。

负面清单的设计既有助于个别劳动纠纷模式的个性化探索，亦有助于对平台不规范行为进行规制，并能在一定程度上提高争议走向的可预期性，保证调解质效，从长远上看，对落实习近平总书记在第十四次集体学习中提及的“新就业形态劳动基准”的构建，亦大有帮助。

4．2程序规则层面

4．2．1合理化设置救济程序

4．2．1．1关于救济举证规则的完善

救济举证规则的完善需要体现新就业形态劳动纠纷的特性，体现对该群体救济规则的倾向性保护，并考虑到劳动者举证能力的削弱。建议借鉴前述美国加州AssememblyBillNo．5法所采用的ABC法则救济发起模式，即只要劳动者有类似工资流水证明要件等材料的，即可以发起救济的模式。参照《最高人民院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释(一)》(法释[2020]26号)第四十四条的表述，在《调解仲裁法》第六条传统劳动纠纷举证规则上，增加以下特殊举证规则：对涉及用工过程中信息披露、不当惩罚、是否接受过行政处罚、是否参加社会保险或商业保险、集体谈判、平台或用工信息管理等争议，由平台或用工方负举证责任。

4．2．1．2关于调解组织规则的完善

调解组织的完善需要解决劳动者找谁帮助调解以及找谁接受调解的问题。在调解组织范围上宜在法律制度层面进行扩张，扩张范围可包括：用人单位劳动人事争议调解组织、人民调解组织、乡镇(街道)劳动人事争议调解组织、区域性、行业性劳动人事争议调解组织、设立在仲裁委的劳动人事争议调解组织、区县一级的工会组织、区县一级的劳动监察执法机构，以及其他依法设立的具有劳动人事争议调解职能的组织。在范围扩张的同时，既可借鉴域外的类似于日本的外部纠纷解决机制的经验，探索建立更适应新就业形态劳动纠纷特征的调解平台及形态。也可借鉴部分地方规章的有效探索经验，如《陕西省劳动人事争议调解仲裁办法》在范围限定上扩增了分支机构，并拓展至车间、工段等一线聚焦点，体现了抓前端的自觉。上述经验外，基于新就业形态劳动者零散性的特征，还可以参照线上会议的模式，建立类似线上工作小组模式的调解组织形态。

4．2．1．3关于救济时限及救济保障规则的完善

针对现有规范文件中调解时限不定的问题，建议在调解时限规则上进行类型化设置，对双方当事人均同意调解，争议不大，且争议已被明确纳入调解前置法定情形的柏，宜拉长调解时限，将时限规定修改为受理之日起45日内，对45日内尚未调解成功，但双方当事人同意延长的，延长时间可以超过30日。通过该种方式，推动此类争议在该阶段尽可能实质性消化。就当事人争议分歧较大、案情疑难复杂的，调解时限应设定为受理之日起7日内，未调解成功的，不再予以延长，便于当事人尽快进入仲裁或诉讼程序。

就调解协议的定性和履行保障而言，在规范空白填补上，对双方形成的和解协议，在程序规则层面赋予争议当事人15日内至仲裁机构或法院进行仲裁确认或司法确认的权利。对调解组织，特别是工会或劳动保障监察部门介人调处形成的调解协议，因公权力一方的介入不宜认定为合同性质的协议，而宜认定为类似于交通事故责任认定书作为法律文书的一种予以定性。

此外在履行保障上还建议：第一，对双方形成的和解协议，因其具备的意思自治的合同属性，通过合同的条款进行调整。第二，对双方形成的和解协议在防止虚假仲裁及虚假诉讼的情况下，确认机构应积极作为打消主动调解一方“一事可能仍需再理”的顾虑。第三，对调解组织，特别是工会或劳动保障监察部门介入调处形成的调解协议，赋予在劳动仲裁中直接适用终局裁决的效力。

4．2．2提升救济程序的可操作性

救济程序规定的操作性的提升，宜从调解的可选性、公权力介入保障和支撑来源等方面进行探索。

4．2．2．1将部分争议纳入前置程序

就“非诉”调解救济模式而言，在部分域外国家制度发展中，救济模式并非是单一的可选性模式。如意大利1934年《个别争议法》(IndividualDisputesAct)曾将调解纳入到诉讼前的前置程序，其规定所有个别争议非经法律承认团体调解无效后。不得提交法院解决。其在调解中包含两种调解方式，第一种是协商，第二种是调解局介人调解。在智利，与意大利类似，也有常设的调解局实行强制调解制度。在罗马尼亚，则规定劳动争议后必须由劳动检查员从中调解，亦为调解前置。上述域外制度可作为制度完善的借鉴。故可探索将部分新就业形态劳动纠纷的“诉前”调解设定为仲裁“准诉讼”或“诉讼”前置程序，并通过列举方式将前置适用情形明确为：第一，单一报酬类且报酬总额不高于同期当地年最低工资的争议；第二，当事人就报酬未足额支付没有争议，但对报酬数额存在争议的纠纷。上述两种类型标的额小，当事人争议不大，欠付事实相对清晰；设定前置程序，有利于在“诉前”实质化解争议，而就相关时限而言，同样宜进行类型化考量。

在调解前置化设计的同时，宜同步做好调解环节留痕的法律制度设计，通过出具建议书等文书突出纠纷管理“留痕”，为下一步的仲裁和诉讼程序提供建设性的参考，该文书也有助于各程序相互衔接，防止调解协议前期努力成果的空置和调处资源的浪费(BrirmH．，2019)，也能够有力应对调解阶段相关信息或事实参照民事诉讼的规则进行“格式化”处理局限性的矛盾。

4．2．2．2完善公权力介入保障

公权力介入的实质是能动性的问题，而能动性要解决的是相关组织调解及自行协商局限性的问题。如前所述，在意大利，1934年《个别争议法》(IndividualDisputesAct)包含两种方式，第一种协商，由协会或者联合会先行组织协商。第二种是调解局(ConciliationBoard，CollegiodiConciliczione)调解。在智利，与意大利类似，一种是法律规定先由双方协商。另一种是调解不成的交付常设的调解局解决，调解局属于官方调解机关并参与居中的调停。结合我国国情，就上述经验借鉴而言，工会组织、劳动监察机构、检察机关可以在上述问题上发挥更大的作用。

学界研究已就保障新就业形态劳动者被吸纳成为工会会员、新就业形态下的工会工作模式等进行了铺垫性研究。以上述研究实践为例，域外部分国家如德国与国内的探索步伐部分是一致的，包括促进平台工人加人工会、提高参加集体谈判可能，而国内也已经进行了部分探索，如安徽省淮北总工会，扩大工会覆盖范围，吸引货运司机、快递员等群体加入工会等举措印证了一致性。

在上述理论和实践探索基础上，建议在主动介入环节突破如下：第一，进一步扩大工会会员的吸纳范围。新修改《工会法》为更多用工形态下工会会员资格获取提供了法律依据，但考虑到此类劳动者的多样性，宜在吸纳过程中予以类型化设计，如对外卖配送员的，在保障个人信息安全基础上，由全总协调美团、饿了吗等大型平台，按照“每周最低工作时间20个小时”、“周最低配送订单数50个”的标准。向工会组织披露符合上述标准的配送员信息，由全总按区域，统筹地方各级工会组织通过倡议书的方式，通过短信推送或平台私信推送的方式，向其发送入会邀请及须知，扩大会员的覆盖面。第二，对对新就业形态劳动者被纳人工会会员的，工会可以根据会员一方的申请，在受理后作为牵头单位牵头行业组织、企业调解组织参与纠纷协调。第三，自我协商未果的，由吸纳会员的工会进行居中调解，工会在居中调解过程中，借助部分地区推动的劳动监察执法力量下沉“的有利契机，通过机制的建立协调劳动监察部门介入通过“能动执法”的方式对部分事实进行调查，并为工会提供事实信息。第四，深挖支持起诉制度的潜力，对新就业形态劳动纠纷涉及劳动报酬的，且前期已通过工会协调、劳动监察处理未果的，深化府检联动，探索完善支持起诉制度，允许检察机关在进入到仲裁或起诉前，通过类似支持起诉的方式介入调解为调解做“最后一次努力”。

4．2．2．3完善支撑来源规则

支撑来源规则的完善涉及多个方面，并不局限于提及的人力、财力等层面，宜突出整体思维和跨部门的合力。如人力支撑层面可用好职技共进的模式。考虑到技术创新正在改变劳务提供者与劳务供给者之间的连接，建议推动劳动关系协调员职业技能考核与新就业形态劳动纠纷的参与度相挂钩。劳动关系协调员职业自2017年2月21日被人社部纳入正式纳入职业资格目录清单后，一直就该职业如劳动关系协调师职业技能等级认定进行探索，已在经验积累中，形成了不同等级的劳动关系协调师(员)评价规范。在劳动关系协调员范围上，可将法官、仲裁员、律师、人力资源师、心理咨询师、高校从事法律教学的教学人员、法律援助中心工作人员纳入兼职劳动关系协调员的受聘范围，建立专、兼职劳动关系协调员的资源库，丰富兼职劳动关系协调师的评价，同步解决好质量和数量问题。

财力支撑规则应拓惠并举。既在项目支出上争取列增联合调解财政支出项目，又丰富其他相关来源。如可考虑引用中华全国总工会办公厅文件基层工会经费收支管理办法等规范性文件，用好该规范性文件第九条，解决劳动关系协调、劳动保护、法律援助等维权性费用的支出问题，拓展劳动争议调解、队伍建设、集体协商、法律咨询、法律服务费用等支出。发挥好地方具备研究性质的社会团体诸如劳动学会的作用。以部分省份的劳动学会为例，部分会员为企业等用人单位，这些单位在参加劳动学会的过程中会缴纳一定数量的会费，学会对其进行调解等相关培训，服务于会员单位并发挥作用，建议在此类会员费的使用上应使其发挥好会员单位的“用工风险预防”及“用工风险介入”功能。如可以在商业保险模式上通过代扣强制商业保险费用方式，用于列支调处费用。再如与新就业形态劳动者收入、就业机会挂钩的数字声誉或声誉资本都可以作为调解处理的“量化资源”在调处中予以运用。

拓宽渠道外，让相关市场主体受惠的方式同样可以强化财力支撑，如针对平台企业或二级、三级管理方的管理用工规范度、调处成功率等，建立不同层级名单目录，对层级较高的平台企业或用工管理方，在税收、社保缴费等方面给予一定比例减税降费奖励。以目前的总对总机制建设为锚点，整合不同的系统端口，整合形成兼顾灵活性、实用性、数据可收集性的具备不同模块功能APP小程序做到以技补缺。

在受理整合上，“一窗受理”或“一口受理”的探索正在加快，以安徽省为例，省市县(区)三级人社部门仲裁机构已加挂联合调解中心以及新就业形态劳动纠纷调解中心的牌子，进一步便于当事人救济。就未来趋势来看，一口受理是大势所趋，应力推“一口受理”，并在府院联动、府检联动等基础规范层面进行以下层面的突破：第一，明确省、县、设区的市、市辖区设立联合调解中心。县、设区的市、市辖区经开区、试验区等非行政区结合纠纷需求统筹设立，调解中心对同级人民政府(或管理委员会)负责并报告工作。第二，调解中心由人社部门、人民法院、人民检察院、公务员主管部门、总工会、企业联合会、工商业联合会、司法行政、教育、卫生健康、科技、文化旅游等部门组成，并设置办事机构，该办事机构为牵头协调单位，保障联合调解中心的运行，并对来源于各组织机构的调解员的聘用、管理、解聘程序进行管理、留痕和备案，人社部门或工会承担指导和代管功能。通过上述的完善，把“一口受理”和“办成一件事”的根基打牢，防止无法闭环或程序空转。

5结语

新就业形态劳动纠纷“非诉”调解法律制度作为一种仍在探索过程的政策制度，既涉及到程序规则的问题，也需要实体层面解决法律关系的定性问题，既涉及到内容规范层面的问题，同时还贯穿政策保障层面支撑问题。同时，其本身作为劳动关系治理中的重要环节，治理过程中如何用好集体合同、工会组织保障、多部门协同能动化处理等要素，也值得深思，需要予以综合施策，填补、完善具体条款设计的不足和瑕疵。就该制度完善而言，究竟是在传统劳动关系界定模式下循环往复，继续予以个案的个别判断，还是跳出劳动关系的传统界定模式，从不完全劳动关系以及不完全劳动关系下的劳动权益界定人手，对“诉”的利益进行论证研究，或是围绕新就业形态劳动基准的建立，探索一条新的群体纠纷保障之路，都是值得深思的问题。其路漫漫，道阻且长，但在党的二十届三中全会加强重点领域立法的要求下，应着眼于本研究提及的若干问题，加快立新就业形态劳动纠纷“非诉”调解制度探索步伐，从而真正为新就业形态劳动纠纷的诉源治理提供有力法治保障。