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【中国民族报】井凯笛:新疆、西藏、云南《边境管理条例》同步实施,开启我国边疆民族地区边境管理的新篇章

2017年02月25日行政法学院 井凯笛来源:中国民族宗教网

中国民族报2月17日版,刊载我校行政法学院教师、“兵团与新疆社会稳定发展法律问题研究”青年学术创新团队成员井凯笛博士文章,原文如下:

我国陆地边界线约2.2万公里,其中近1.9万公里在民族地区,138个边境县(区、市)中有109个在民族地区。因此,我国的边境能否实现安全管理,在很大程度上取决于边疆民族地区治理是否有效。

新疆、西藏、云南三省区地处我国西部、西南部边疆,是多个少数民族的重要聚居区,也是比较典型的边疆民族地区。2017年1月1日,由新疆维吾尔自治区人大常委会、西藏自治区人大常委会修订的《新疆维吾尔自治区边境管理条例》(下称新疆《条例》)、《西藏自治区边境管理条例》(下称西藏《条例》),云南省人大常委会制定的《云南省边境管理条例》(下称云南《条例》)3部地方法规同步实施。由此也意味着我国边境治理开启了新篇章。

三部《条例》体现的时代意义

落实“治国必治边”等战略思想的必然要求。2013年3月9日,习近平总书记在参加十二届全国人大一次会议西藏代表团审议时,提出了“治国必治边,治边先稳藏”的战略思想。在2014年第二次中央新疆工作座谈会上,习近平总书记提出了“依法治疆”等一系列重要战略思想。此后,党中央又提出了“依法治藏,长期建藏”“依法治疆,团结稳疆,长期建疆”等重要方针政策。“国”与“边”是国家与地方的关系,是整体和部分的关系。国家整体的稳定保证了地方的局部稳定,反言之,地方局部的稳定又会促进国家大局的稳定。可见,新疆、西藏、云南等边疆民族地区的社会治理,特别是边境事务的管理,在深层次上影响着国家治理的全局。在全面推进依法治国的时代背景下,这3部《条例》的修改(制定),及时落实了党中央“治国必治边”等战略思想。

加强边境管理及维护边疆民族地区社会稳定的必然要求。加强边境管理,既是维护国家主权和领土完整的需要,也是维护边疆民族地区社会稳定的需要。我国绝大多数民族地区处在边疆地区,这就决定了民族地区有着独特的战略地位,对内影响着国家稳定大局,对外还担当着抵御域外分裂风险破坏、渗透的重任。近年来发生的暴恐事件表明,它们在很大程度上都与我国西部、西南部边境管理相关联。在某种程度上,这3部《条例》的修改(制定),是对当前边疆民族地区社会客观形势的有效回应。

促进边疆民族地区社会经济发展的必然要求。新疆《条例》、西藏《条例》、云南《条例》均在第一条中明确,其立法目的就是促进边境地区经济社会发展。目前,民族地区与全国其他地区的人均纯收入还有很大的差距,而边疆民族地区与全国其他地区的差距则更为明显。大力发展边疆民族地区的经济,是边疆民族地区社会发展的急切需求。这就需要有序、高效与稳定的边境秩序,而这必然要依托于边境管理立法。在“一带一路”战略部署下,新疆、西藏、云南作为中国对外经济的重要窗口,肩负着建设成为中亚、南亚、东南亚辐射中心或重要枢纽的重任,如缺少稳定有序的边境管理秩序,必然掣肘经济社会的发展。

三部《条例》具有的时代内涵

新疆《条例》由总则、国(边)界管理、边境地区管理、法律责任、附则五章组成,共计四十条。该《条例》最初制定于2005年11月,而后在2010年6月进行了首次修改,2016年12月进行了重新修订,此次修订涉及了《条例》的总则和分则部分,增加了一章(第五章附则)及三条新规定。此次修订,突出了精细化与实效性两个特点,立法的科学性、精准性也大幅提升。此次修订的重点主要集中在4个方面:一是对边境管理的基本范畴进行了重新界定,使之更为系统、明确。例如,在第三条重新界定了边境地区、边境管理区、边境地带3个基本概念,对前后重复或容易混淆的概念,进行了删减或重新整合(如“边境禁区”);二是进一步明确了各地方政府(部门)的职责,相关工作与事务管理的分工更为明确;三是针对单位和个人增加了多处禁止性条款,增强了对国(边)界的保护;四是对边境地区管理部分进行了重点修订,通过列举方式对单位和个人提出了更为明确的要求。

西藏《条例》由总则、国(边)界管理、边境地区管理、边民往来管理、法律责任、附则六章组成,共计三十九条。该《条例》最初制定于2000年3月,西藏是较早对边境管理进行地方立法的边疆民族地区,本次是16年来对原《条例》的首次修订,也是对当前西藏边境管理工作中的新情况、新问题、新形势的及时有效回应,充分体现了西藏治边、稳边、兴边方面的科学实践。本次修订,主要集中在7个方面:一是对边境管理的内容范围进行了界定,重新界定了边民、边境特定区域等基本概念,扩大了边境特定区域的范围,也进一步明确了其效力范围; 二是明确了边境管理领导体制,对边境管理职责进行了细化,强调各级地方政府在边境管理中的职责;三是明确了公安边防部门边境管理工作职责;四是明确了边境临时警戒区划定权限和出入批准权限,弥补了边境管理区临时管控措施的立法空白;五是完善了出入边境管理区通行规定,进一步明确了出入边境管理区的有效证件;六是完善了边境管理区和边境地带内生产作业管理规定,对边境管理区内从事测绘、勘探、拍摄影视等活动提出了明确的审批要求;七是完善了法律责任。

云南《条例》由总则、国界管理、出境入境管理、进出边境地区管理、保障服务、法律责任、附则七章组成,共计三十九条。该《条例》是云南首次就边境管理问题制定的地方法规,填补了我国西南边疆边境管理的立法空白,与新疆《条例》、西藏《条例》一同构筑了完整的边防管理法制链条。云南《条例》的制定,在立法目的、理念、重点内容、形式要件等方面,都与新疆《条例》、西藏《条例》有着高度的一致性。在条文数量形式上,云南《条例》与西藏《条例》都为三十九条。在篇章结构上,云南《条例》与上述两《条例》略有不同,增加了“保障服务”一章。在重点内容上,云南《条例》充分借鉴了其他边疆民族地区边境管理的立法经验,明确了边境管理的基本范畴,地方政府(部门)之间的职责。此外,云南《条例》重点突出了对“中老”“中缅”“中越”的国界管理,对省人民政府及边境州(市)人民政府加快边境地区发展,口岸、边境通道各查验机关开展对外贸易与提供服务等方面,提出了明确要求。

三部《条例》提出的时代要求

伴随全面推进依法治国、“一带一路”等战略的部署与实施,边疆民族地区社会治理与社会发展迎来了新的契机,同时也为边疆民族地区的边境管理提出了更高要求。新疆、西藏、云南是连接我国与中亚、南亚、东南亚众多邻国的门户和纽带,边境管理面临着诸多新问题与新形势。所以,新疆《条例》、西藏《条例》、云南《条例》的有效实施,必须要把握好以下几个方面。

坚持政治建设是边境管理的核心所在。坚持政治建设,在边境管理中主要体现在两个方面:一方面是边境民族地区政府要坚决维护国家主权和领土完整,另一方面是坚持党的领导,坚决贯彻党的各项方针政策。政治建设是边境管理的思想指导与理论武装,新疆、西藏、云南等边疆民族地区政府在边境管理的过程中,必须要不断强化政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识。

坚持经济建设是边境管理的根本要义。发展是硬道理,发展是解决一切问题的最好办法。促进边境地区经济发展是3部《条例》在立法目的中都明确的,新疆、西藏、云南等边疆民族地区,囿于历史、地理、文化等因素,面临的问题与形势更加复杂,要以加强边境管理为依托,促进边境地区对外开放和经济社会发展,在经济上筑起防范不稳定因素的屏障。

坚持文化建设是边境管理的内在灵魂。《宪法》序言中一开始就提到“……中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化”,可见在宪法文本中,文化建设占据着重要地位。新疆、西藏是我国两大自治区,也是伊斯兰文化和藏族文化的主要代表地,云南省下辖了诸多民族自治地方,也是众多少数民族文化的集中地。边境管理必须要努力培养边(居)民“四个认同”意识和践行社会主义核心价值观,充分发挥文化建设在边境事务管理中的重大作用。

坚持社会秩序建设是边境管理的关键要素。社会秩序稳定是指在法律规范及道德风俗的约束、引导下,社会规则得以有效运转,社会的现实利益与期待利益能够得到充分保障,社会整体处于一种有序的状态。社会秩序是衡量一个社会稳定状态的重要指标,对新疆、西藏、云南等边疆民族地区而言,集中表现在社会治安与边境管理状况方面。这又表现在边(居)民的生产过程中,是否有足够的保障,是否有足够的安全感,社会风气是否良好等方面。当前,在云南等地边境相个别邻国境内,仍有部分地区陷于冲突、动荡之中,这提醒我们要特别注重边境地区社会秩序的维护,以避免边境社会秩序失范而产生不利的“蝴蝶效应”。

点击数: 责编:朱风翔 段蓓蕾

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